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“绿发会”具有环境公益诉讼的主体资格 最高人民法院(2016)最高法民再50号民事裁定书

2017年08月09日07:07 中国裁判文书网 评论字号:T|T

核心提示:中国生物多样性保护与绿色发展基金会环境污染责任纠纷审判监督民事裁定书

  中华人民共和国最高人民法院

  民 事 裁 定 书

  (2016)最高法民再50号

  再审申请人(一审起诉人、二审上诉人):中国生物多样性保护与绿色发展基金会。住所地:北京市××××。

  法定代表人:胡德平,该基金会理事长。

  委托代理人:王海军,北京德和衡律师事务所律师

  委托代理人:王晓,北京德和衡律师事务所律师

  再审申请人中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)因起诉宁夏华御化工有限公司(以下简称华御公司)环境污染公益诉讼一案,不服宁夏回族自治区高级人民法院(2015)宁民公立终字第3号民事裁定,向本院申请再审。本院裁定提审本案后,依法组成合议庭进行了审理,现已审理终结。

  绿发会向宁夏回族自治区中卫市中级人民法院起诉称:华御公司违规将超标生产废水直接排入蒸发池,造成腾格里沙漠严重污染。在有关部门责令整改后,整改进度缓慢,截至起诉时仍然没有整改完毕。请求判令华御公司:(一)停止非法污染环境行为;(二)对造成环境污染的危险予以消除;(三)恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复;(四)针对第二项和第三项诉讼请求,由法院组织原告、技术专家、法律专家、人大代表、政协委员共同验收;(五)赔偿环境修复前生态功能损失;(六)在全国性媒体上公开赔礼道歉;(七)承担绿发会支出的鉴定费、差旅费、律师费等合理费用;(八)承担本案诉讼费用。

  一审法院认为:绿发会的宗旨与业务范围虽然是维护社会公共利益,但其章程中并未确定该基金会同时具备《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称环境公益诉讼司法解释)第四条规定的“从事环境保护公益活动”,且该基金会的登记证书确定的业务范围也没有从事环境保护的业务,故绿发会不能认定为《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环境保护法)第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织。一审法院依照环境保护法第五十八条、环境公益诉讼司法解释第四条、《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称民事诉讼法)第一百二十三条的规定,裁定对绿发会的起诉不予受理。

  绿发会不服一审裁定,向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉称:一审法院未能正确理解“环境”及“环境保护”的概念,从而错误得出绿发会宗旨和业务范围没有“从事环境保护公益活动”的结论。上诉请求:(一)撤销一审裁定;(二)依法受理绿发会的起诉。

  二审法院认为:绿发会的上诉不符合环境保护法第五十八条和环境公益诉讼司法解释第四条、第五条的规定,上诉理由不能成立。二审法院依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定,裁定驳回绿发会的上诉,维持一审裁定。

  绿发会不服二审裁定,向本院申请再审称:(一)二审裁定没有写明事实和理由,也没有对上诉意见进行法律分析,就认定绿发会上诉理由不符合环境保护法第五十八条和环境公益诉讼司法解释第四条、第五条的规定,不符合民事裁定应有的内容要求,不利于环境民事公益诉讼制度的有效实施。(二)一审裁定未能正确理解“环境”以及“环境保护”的概念,错误得出绿发会宗旨和业务范围没有“从事环境保护公益活动”的结论。绿发会章程中的“生物多样性保护”“绿色发展事业”“生态文明建设”“人与自然和谐”“美好家园”等表述均属于环境保护的范畴。一审裁定单纯以没有“环境保护公益活动”的文字表述为由,认定绿发会未从事环境保护公益活动,属于对法律条文的机械理解,应予纠正。(三)绿发会实际从事环境保护公益活动的情况,也印证了其章程所确定的“环境保护公益活动”的宗旨和业务范围。环境公益诉讼司法解释第四条放宽了对于社会组织专门从事环境保护公益活动的审查标准,体现了鼓励社会组织依法提起环境民事公益诉讼的司法导向。绿发会自成立以来,一直从事环境保护相关公益活动。二审裁定错误理解环境公益诉讼司法解释的上述规定,适用法律错误。请求:(一)撤销一审裁定和二审裁定;(二)依法受理绿发会的起诉。

  本院查明:一审期间,绿发会提交了基金会法人登记证书,显示其系在中华人民共和国民政部登记的基金会法人;提交了2009至2013年度检查合格的证明材料,显示其连续五年年检合格;提交了无违法记录声明,声明其五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚。二审期间,绿发会提交了“生态教育校园行”“环境公益诉讼案例研讨会”“中国自然保护区可持续发展管理研修班”“中美空气净化研讨会”“赴雅江拯救五小叶槭”等活动照片,显示其组织或者参与了有关环境保护公益活动。再审期间,绿发会提交了其历史沿革介绍,显示其前身系1985年成立的中国麋鹿基金会,曾长期从事麋鹿种群保护和繁育工作;提交了海南省海口市中级人民法院(2015)海中法环民初字第1号、青岛海事法院(2015)青海法海事初字第117号等七份立案受理通知书,显示其提起的多起环境民事公益诉讼已被立案受理;提交了2014年度检查合格证明材料,显示其2014年年检合格。

  本院认为:本案系社会组织提起的环境污染公益诉讼。再审申请人绿发会认为,一审、二审法院认定其不是“从事环境保护公益活动”的社会组织,进而裁定不予受理其起诉,构成适用法律错误。故本案应围绕绿发会是否系专门从事环境保护公益活动的社会组织这一焦点进行审理。

  为保障公众有序参与环境治理、确立和救济公众环境权益、依法追究侵权行为人法律责任,民事诉讼法第五十五条规定了环境民事公益诉讼制度,明确法律规定的机关和有关组织可以提起环境公益诉讼。因环境公共利益具有普惠性和共享性,没有特定的法律上直接利害关系人,有必要鼓励、引导和规范社会组织依法提起环境公益诉讼,以充分发挥环境公益诉讼功能。环境保护法第五十八条规定,“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。”环境公益诉讼司法解释第四条进一步明确了对于社会组织“专门从事环境保护公益活动”的判断标准,规定“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益,应与其宗旨和业务范围具有关联性”。故,对于本案绿发会是否可以作为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起本案诉讼,应重点从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,是否实际从事环境保护公益活动,以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行审查。

  一、关于绿发会章程规定的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益的问题

  社会公众所享有的在健康、舒适、优美环境中生存和发展的共同利益,表现形式多样。对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断。社会组织章程即使未写明维护环境公共利益,但若其工作内容属于保护各种影响人类生存和发展的天然的和经过人工改造的自然因素的范畴,包括对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境要素及其生态系统的保护,均应认定宗旨和业务范围包含维护环境公共利益。

  我国1992年签署的联合国《生物多样性公约》指出,生物多样性是指陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体,包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。环境保护法第三十条规定,“开发利用自然资源,应当合理开发,保护生物多样性,保障生态安全,依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术,应当采取措施,防止对生物多样性的破坏。”可见,生物多样性保护是环境保护的重要内容,亦属维护环境公共利益的重要组成部分。

  绿发会章程中明确规定,其宗旨为“广泛动员全社会关心和支持生物多样性保护和绿色发展事业,保护国家战略资源,促进生态文明建设和人与自然和谐,构建人类美好家园”,符合联合国《生物多样性公约》和环境保护法保护生物多样性的要求。同时,“促进生态文明建设”“人与自然和谐”“构建人类美好家园”等内容契合绿色发展理念,亦与环境保护密切相关,属于维护环境公共利益的范畴。故应认定绿发会的宗旨和业务范围包含维护环境公共利益内容。

  二、关于绿发会是否实际从事环境保护公益活动的问题

  环境保护公益活动,不仅包括植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为,还包括与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼等有利于完善环境治理体系,提高环境治理能力,促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。绿发会在本案一审、二审及再审期间提交的历史沿革、公益活动照片、环境公益诉讼立案受理通知书等相关证据材料,虽未经质证,但在立案审查阶段,足以显示绿发会自1985年成立以来长期实际从事包括举办环境保护研讨会、组织生态考察、开展环境保护宣传教育、提起环境民事公益诉讼等环境保护活动,符合环境保护法和环境公益诉讼司法解释的规定。同时,上述证据亦证明绿发会从事环境保护公益活动的时间已满五年,符合环境保护法第五十八条关于社会组织从事环境保护公益活动应五年以上的规定。

  三、关于本案所涉及的社会公共利益与绿发会宗旨和业务范围是否具有关联性的问题

  依据环境公益诉讼司法解释第四条的规定,社会组织提起的公益诉讼涉及的环境公共利益,应与社会组织的宗旨和业务范围具有一定关联。此项规定旨在促使社会组织所起诉的环境公共利益保护事项与其宗旨和业务范围具有对应或者关联关系,以保证社会组织具有相应的诉讼能力。因此,即使社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有对应关系,但若与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系,亦应基于关联性标准确认其主体资格。本案环境公益诉讼系针对腾格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其环境相互作用所形成的复杂而脆弱的沙漠生态系统,更加需要人类的珍惜利用和悉心呵护。绿发会起诉认为华御公司违规将超标生产废水直接排入蒸发池,严重破坏了腾格里沙漠本已脆弱的生态系统,所涉及的环境公共利益之维护属于绿发会宗旨和业务范围。

  此外,绿发会提交的基金会法人登记证书显示,绿发会是在中华人民共和国民政部登记的基金会法人。绿发会提交的2010至2014年度检查证明材料,显示其在提起本案公益诉讼前五年年检合格。绿发会还按照环境公益诉讼司法解释第五条的规定提交了其五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚的无违法记录声明。据此,绿发会亦符合环境保护法第五十八条,环境公益诉讼司法解释第二条、第三条、第五条对提起环境公益诉讼社会组织的其他要求,具备提起环境民事公益诉讼的主体资格。

  综上,本案一审、二审裁定认定绿发会不具备提起环境民事公益诉讼的主体资格,系对环境保护法、环境公益诉讼司法解释以及环境保护内涵的不当理解所致,适用法律确有错误,应予纠正。绿发会再审请求成立,本院予以支持。依照《中华人民共和国环境保护法》第五十八条,《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条,《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第四百零七条第二款、第三百三十二条之规定,裁定如下:

  一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院(2015)宁民公立终字第3号民事裁定和宁夏回族自治区中卫市中级人民法院(2015)卫民公立字第3号民事裁定;

  二、本案由宁夏回族自治区中卫市中级人民法院立案受理。

  本裁定为终审裁定。

  审 判 长  刘小飞

  代理审判员  吴凯敏

  代理审判员  叶 阳

  二〇一六年一月二十八日

  书 记 员  魏 然

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