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先行登记保存与扣押的区别

2017年06月20日14:53 东方法眼黄凌志 评论字号:T|T

核心提示:在行政执法工作中,先行登记保存与扣押都是行政机关常用的执法措施。由于两种措施存在着一定的相似性,所以在行政执法工作中也经常容易被混用。

  在行政执法工作中,先行登记保存与扣押都是行政机关常用的执法措施。由于两种措施存在着一定的相似性,所以在行政执法工作中也经常容易被混用。

  先行登记保存,有时也被称作证据先行登记保存,其法律依据来源于《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款,“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。从法条可以看出,先行登记保存应当是一种证据保全措施。鉴于全国人大常委会出版的法律释义本中,并未对先行登记保存做出更详尽的释义,根据法条字义和执法实践,一般认为行政机关应当采用就地保存的方式,只有对特殊物品或就地保存有困难的,才可以指定他人或有保管条件的场所进行保管,以避免保存不当而导致所保存物品丧失证据作用。否则在行政机关直接控制相关证据成为常态的情况下,“在此期间,当事人…不得销毁或者转移证据”的法律规定就会显得有点莫名其妙了。

  扣押,往往与查封一并提及。在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政复议法》中,并未对扣押作出明确的定义(行政复议法第六条规定扣押属于行政强制措施)。《中华人民共和国行政强制法》第九条、第十条、第二十二条,规定了扣押财物属于行政强制措施,只能由法律、行政法规和地方性法规设定。查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。鉴于扣押属于行政强制措施,因此可以将其解释为“行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法……对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”(行政强制法第二条对行政强制措施的定义)。

  先行登记保存与扣押,都需要事先取得行政机关负责人的批准才能实施(行政处罚法第三十七条、行政强制法第十八条)。但是扣押在“情况紧急,需要当场实施”的情况下,可以在二十四小时内补办批准手续(行政强制法第十九条)。关于行政机关负责人的范围,参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条,“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’,包括行政机关的正职和副职负责人”,这样的解释似乎也并无不妥之处。

  综上所述,我们可以总结出先行登记保存和扣押有着以下的几点不同之处:

  一是性质不同。先行登记保存属于行政处罚过程中的证据保全措施,所指向的是证据。扣押则是一种行政强制措施,所指向的不仅仅包括证据,也可能包括了涉案物品。行政机关在采取先行登记保存后再发现有违法行为需要处罚的,应当及时采取扣押等行政强制措施;对不符合立案条件的,则应当在法定期限内解除先行登记保存措施。

  二是实施的条件不同。先行登记保存是“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”可以实施,而扣押则应当是在“在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”下才可实施。实施扣押的条件要比实施先行登记保存的条件要严苛。

  三是时限不同。先行登记保存需要在七日内及时作出处理决定。扣押的期限一般不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外(行政强制法第二十五条)。

  四是对物权的影响不同。先行登记保存期间,“当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”,先行登记保存原则上应由当事人保存证据,涉案证据并未发生物权的转移,而仅仅是对其处分权做出了不得销毁或者转移的限制。行政机关采取扣押的行政强制措施后,涉案的财物在扣押期间内不可能再由当事人控制或者保管,即占有暂时的发生了转移(扣押多为动产、查封多为不动产)。

  (作者单位:湖南省长沙市望城区城市管理执法大队)

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