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城管执法行使国土行政处罚权之弊端

2017年06月04日14:33 东方法眼黄凌志 评论字号:T|T

核心提示:中发[2015]37号指明了城管执法体制改革的方向。然而少数地区由城管执法行使国土管理方面的部门行政处罚权,既不符合中央的政策精神,在实践中也存在诸多的问题。

  城市管理执法属于典型的相对集中行使行政处罚权。自《中华人民共和国行政处罚法》施行20多年来,全国各地在实际操作中,授权给城管执法部门的行政处罚权范围也不尽相同。2015年12月30日,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发[2015]37号)文件发布后,城市管理综合执法的范围被界定为“在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域”。在个别地区,城管执法部门行使了国土部门的的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权,但是实践证明,由城管执法行使国土行政处罚权,存在着相当多的弊端。

  一是不符合法律和政策的规定。以湖南省为例,无论是《城市管理执法办法》(住建部制定的部门规章)还是《湖南省城市综合管理条例》(湖南省人大常委会制定的地方性法规),以及上文提到的中发[2015]37号、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)、《中共湖南省委湖南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》(湘发[2016]30号)文件,均未将国土部门的行政处罚权纳入城市管理综合执法的具体范围。在全国城管执法体制全面改革之时,在法律和政策已经明确城管执法的范围的情况下,适当调整现有的城管执法范围是应有的改革措施。

  二是国土执法有着极强的专业性。如果说将违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权委托给城管执法,目的是为了有效遏制农村地区的个人违法建房,那么在实践中也存在着诸多的弊端。1、城管执法部门难以实时调用和掌握国土卫片、基本农田地籍图、土地类型高清图等专业图纸,也缺乏专业测量占地面积的测绘仪器,在“硬件上”存在先天缺陷。2、城管执法部门难以准确掌握个人建房的诸多政策,无权认定个人建房行为是否符合土地利用规划,更难以掌握违法占用集体土地(尤其是基本农田)修建建筑物和设施的行政违法行为是否涉嫌构成刑事犯罪。如果在“两法衔接”上发生差池的话,则容易涉嫌构成渎职犯罪。3、城管执法部门请求国土部门对个人建房进行合法与否的技术认定,国土部门的行为属于行政确认行为,具有可诉性,一旦进入行政诉讼程序,将大大延长执法办案时间(国土的行政确认和城管的行政决定、行政处罚都属于行政诉讼范围),影响行政执法的效率。4、国土部门出于种种原因对符合个人建房条件的农村居民,往往在踏勘以后不将证件下发(担心超层超面积建设),城管执法部门则只能通过看证的方式判断是否属于合法建设。这样容易激化矛盾,导致错误执法,浪费执法资源,降低行政效率。5、城管执法甚至对国土颁发的相关证件的真伪性都难以分辨。6、《中华人民共和国土地管理法》及其配套的法规规章属于专业性极强的部门立法,单纯的以国有土地和集体土地来割裂国土部门的行政处罚权是不明智也不科学的。

  三是无法发挥“特别法”的优势。1、城管执法部门涵盖了住房城乡建设领域的全部行政处罚权,城乡规划自然被涵盖在内。如果将土地管理方面的部分行政处罚权也委托给城管执法,那么城管便同时拥有城乡规划和土地管理方面的行政处罚权。在《中华人民共和国行政强制法》实施和《中华人民共和国行政诉讼法》修改以后,根据法律规定,对城乡规划的行政处罚的强制执行权在人民政府,行政相对人的诉讼期间长达六个月。土地管理方面的行政处罚则必须申请人民法院强制执行,但行政相对人的诉讼期间根据“特别法优于一般法”的原则只有十五日(《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条)。但是,按照《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(法释[2013]5号),“法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。这就是说,城管执法部门在同时掌握了城乡规划和土地管理方面的行政处罚权的情况下,在强制执行拆除违法建筑物的时候,是不能申请人民法院执行的。换而言之,也就是只能在作出拆除决定后的六个月(无复议无诉讼)后才能强制执行,而不是在作出拆除决定后六十日(无复议无诉讼;诉讼十五日、复议六十日)即可申请人民法院强制执行。这样无法发挥“特别法”的优势,更不利于打击违法建设。2、目前针对农村地区的个人建房,实行“先规划后国土”的政策,即规划部门发证后,再由国土部门发证。但是,由于规划和国土的专业技术存在着差异,个人建房可能会出现符合规划方面的城市、镇规划或者乡、村庄规划,但是不符合国土方面的土地利用规划,这种情况下农村居民即便拿到了规划部门的证件,也拿不到国土部门的证件,自然不能够合法建房。针对这种违法建设行为,由同时掌握城乡规划和土地管理方面行政处罚权的城管执法部门进行处理的话,又将陷入上述所讲的“怪圈”,行政执法效率将远远不及由国土部门自行执法的效果。

  四是存在执法冲突的风险。在城管执法只是行使土地管理方面的违法占用集体土地修建建筑物和设施行政处罚权的前提下,根据“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的法律规定,因为城管执法部门无法判断建设行为是否符合土地利用规划,也无权补办土地变性手续,故对违法建设行为只能是“限期拆除”和“恢复土地原状”,而不能在建设行为符合土地利用规划的前提下,“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”(《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条)。事实上,在诸多的政府工程、公益项目乃至社会性投资中,往往存在着占用集体土地建设在先、土地变性为国有土地在后的问题,在这种情况下,国土部门只好自行作出行政处罚决定,在“没收”、“罚款”后再进行土地变性,全然不顾该行政处罚权已经由省人民政府授权给城管执法部门行使。这种行为不但违反了国务院的上述文件规定,更是违反了地方政府规章(如《湖南省行政程序规定》第五十七条),严重损害了法律的尊严。

  十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确“理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平”。中发[2015]37号文件更是为深入推进城市执法体制改革指明了方向。一些地方政府以往的那种“城管执法是个框,什么东西都往里面装”的执政理念,已经不适应新时期社会治理和经济发展的需要。只有根据中央的政策和法律的规定,以及执法实践中的经验得失,适当调整城管执法的管理范围,才能实现以习近平总书记为核心的党中央国务院提出的“到2017年年底,实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年,城市管理法律法规和标准体系基本完善,执法体制基本理顺,机构和队伍建设明显加强,保障机制初步完善,服务便民高效,现代城市治理体系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升”的深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的总体目标。

  (作者单位:湖南省长沙市望城区城市管理执法大队)

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