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由清积结案标准谈执行结案方式创新

2009年07月06日06:28 东方法眼汶金让 评论字号:T|T
  今年3月19日,中央政法委和最高人民法院联合发布了法发(2009)15号文件,即《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》,这一通知的发布对全国集中清理执行积案活动推动很大,因为它解决了多年来困扰法院广大执行人员的结案方式问题。这个通知使结案标准得到了前所未有的统一,使执行人员走出了结案标准混乱不一,无标准可依,各自为阵,各结各案的困境,在结案方式的理论创新上迈出了坚定的一步。作为多年奋战在执行战线的一名执行人员,笔者深感这一标准公布得及时而重要,它是深入学习落实科学发展观活动在我们法院,在法院执行程序上的具体体现,是解放思想实事求是的观念更新,符合当前全国破解执行难的客观要求。下面,笔者结合这一标准谈谈自己对执行结案方式的理解和看法。

  传统执行结案方式种种

  1991年4月通过2007年10月修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十三条规定,有下列情形之一的,人民法院裁定终结执行:(一)申请人撤销申请的;(二)据以执行的法律文书被撤销的;(三)作为被执行人的公民死亡,无遗产可供执行,又无义务承担人的;(四)追索赡养费、扶养费、抚育费案件的权利人死亡的;(五)作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款,无收入来源,又丧失劳动能力的;(六)人民法院认为应当终结执行的其他情形。这是最早的关于执行结案方式的基本法律规定。1998年6月最高人民法院根据民诉法实施以后执行工作实践通过了一个司法解释即《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,该规定108条规定执行结案的方式为:(1)生效法律文书确定的内容全部执行完毕;(2)裁定终结执行;(3)裁定不予执行;(4)当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。这是首次出现的我国执行案件4种法定的结案方式,但在实践中由于案件的特殊情况及执行结案任务指标的压力等原因,各地法院又出现了许多新的结案方式。如部分法院因为考核等原因,将中止执行也作为一种结案方式,还有如委托执行、暂缓执行、发放债权凭证、退出执行程序、终结本次执行等。这些结案方式有的是对现行法律规定不完善而进行的有益补充,但也有片面的追求结案率及搞“运动”清积导致的被动“发明”。归纳起来,现行常见的执行结案方式主要有:(1)执行完毕;(2)裁定终结执行;(3)裁定不予执行;(4)裁定驳回执行申请;(5)当事人之间达成执行和解协议;(6)中止执行;(7)终结本次执行程序;(8)委托其他法院执行;(9)其他法院委托当地法院执行,当地法院执行后将有关情况函复的;(10)债权执行凭证。

  这十种结案方式按案件是否可恢复执行可分为两大类:

  (一)不可恢复执行的结案方式  1、执行完毕。现行的此类执行结案方式中主要包括按生效法律文书确定的内容全部执行完毕和当事人之间达成执行和解协议履行完毕两种法定的执行结案方式。二者之间有着显著的区别,但许多法院考核时并未作区分。按生效法律文书确定的内容全部执行完毕是法院依职权的执行行为,能最大限度的实现申请执行人的合法权益,维护法院的权威,这其中不含当事人之间的自愿协商行为。而当事人之间达成执行和解协议履行完毕的案件,其核心是双方当事人之间的自愿协商,主要可分为两种情况,一种是双方当事人按申请执行人的申请执行金额自愿协商后达成和解协议履行完毕,另一种是双方当事人自愿协商达成和解协议由申请执行人放弃部分金额后履行完毕,这就有可能存在生效法律文书确定的申请执行人的权益未全部实现的情形。2、裁定终结执行。这种结案方式主要指上述我国民事诉讼法二百三十三条规定的6种情形。这里不再赘述。 3、裁定不予执行。这种结案方式包括裁定不予执行存在法律规定的某些情况的仲裁裁决和公证债权文书。4、裁定驳回执行申请。这种结案方式主要是对在执行立案后发现不符合法律规定受理条件的执行案件予以裁定驳回执行申请,其与裁定不予受理执行申请容易产生混淆,区分二者的界线为执行案件是否立案。此种结案方式目前法律上未作相应规定,有待将来的立法予以完善。5、其他法院委托当地院执行,当地法院执行后将有关情况函复的。这种结案方式主要包括:(1)受托法院对其他法院委托执行的案件予以执行完毕;(2)被执行人无财产可执行,受托法院函告委托法院建议其裁定中止执行或终结执行。因在实践中,委托法院很少对受托法院建议裁定中止或终结执行作出函复,而因执行期限、结案率等方面原因,对此类案件部分受托法院目前采取的做法是对受托案件一经函告后就以其他方式结案。这项制度目前存在一定缺陷,一是函告委托法院后,委托法院可能对此作出相应裁定并函复受托法院,但此时该执行案件受托法院已经结案,此种情形下就缺少相应的承办人及程序监督办理此案;二是函告委托法院后,委托法院可能有新情况需要受托法院进一步核实并予以执行的,此时对已经结案的该执行案件受托法院应以何种程序应对尚缺相关规定。

  (二)可恢复执行的结案方式1、当事人之间达成执行和解协议。这种结案方式是指双方当事人自愿协商,达成和解协议并正在履行,但尚未按协议履行完毕的。部分法院对主持双方当事人达成履行和解协议但尚未履行完毕的案件制作了相应的裁定书,并终结该案的本次执行程序,如被执行人不履行和解协议的,申请执行人可以申请恢复原判决的执行。笔者认为,这种和解与裁定是有违法律规定的。其理由是:一、执行和解协议是执行过程中双方当事人自行协商达成的协议,法院不应主动介入当事人之间的自行和解,更不宜在裁定书中载明“经本院主持……”字样,这与诉讼中的调解有着很大的区别。二是对执行过程中双方当事人自行和解达成的协议,法院不宜以裁定予以确认,因为此协议的实质是双方当事人之间的合意行为,他们之间是否履行、怎样履行,应由当事人自行决定,且若以裁定予以确认还可能产生与原据以执行的生效法律文书相矛盾的情形。例如:若申请执行人在协议期限届满、被执行人履行完协议义务之前不愿再按此协议继续履行,要求法院执行原据以执行的生效法律文书,而被执行人要求法院按执行程序中作出的裁定书确定的协议内容继续履行,此时就会产生原据以执行的生效法律文书与法院在执行程序中作出的裁定相矛盾或互相打架的情形。2、中止执行。这种结案方式主要指民诉法二百三十二条规定的5种情形,包括被执行人确无财产可执行、执行标的物需要等待其他法院或仲裁机构审理完毕后确定权属的等法律规定的情形。中止执行大部分法院只是内部作为结案,而上报时不作结案。 3、债权执行凭证。这种结案方式是指被执行人无财产可执行时,由申请执行人向法院申请为其发放证明其债权的债权执行凭证。曾一度为各个法院所采用,后因社会反应强烈而称其为“法律白条”,许多法院相继取消。4、终结本次执行程序。这种结案方式是部分法院为提高执行案件的结案率而创新的一种新的结案方式,主要是对出现被执行人无财产可执行或其他客观原因不能执结等情形时,法院依职权将该案终结本次执行程序,待被执行人有可执行财产或其他客观情况消失时,申请执行人可申请恢复执行,其实质类似于中止执行。由于此种结案方式采取的是职权主义模式,在历年清理执行积案中发挥了不小的作用,对解决执行难有一定的积极意义,但当时缺乏法律依据,容易引起申请执行人对法院执行工作的不满,部分申请执行人更是四处上访,引发了一系列新的社会矛盾。5、委托其他法院执行但未执行完毕的。委托其他法院执行的案件,有的法院对委托市内法院执行的案件,一经委托就以其他方式算作结案,对委托市外法院执行的案件,在法定执行期限届满后,也以其他方式结案。目前此类结案方式也出现了一些问题。一是案件委托其他法院执行后,承办人就将案件装订后送检归档,案件就缺少承办人督促,不利于案件的有效执结;二是其他法院可能在后来函复相关执行情况,需要委托法院作出相应的中止或终结执行的裁定,但由于此案已送检归档,就欠缺相应的承办人及执行程序来督促此事的完成。以上5种结案方式都是可恢复执行的结案方式,从法律上严格的说,都不应作为结案方式处理,但由于上级法院对下级法院、法院对执行部门的任务指标一层层提高,所以这些结案方式比较普遍,而由此产生的可恢复执行的案件越积越多,这给以后的执行工作将带来更大的压力。总结一下,第一类就是真正的既从事实上执结,也从法律上执结的,属于真正案结事了的结案方式;而第二类则是仅仅从法院内部结案,但并未真正案结事了,属于实际上未结案,但可恢复的结案方式。

  这次公布的新结案标准是法院执行结案方式认识和观念上的一次重大转变,是结案方式基本理论的一次跃进。

  俗话说,“没有规矩,不成方圆”。长期以来,人们认为执行结案就是全部执行标的执行完毕,就是案结事了,当事人不再寻找,否则,就不能算结案。实践中由于民诉法规定的五类结案标准不太适合客观需要,全国的执行人员迫于执行积案的压力创新了许多法律之外的执行结案方式,其中一些结案方式还是有一定的积极作用的。这次公布的清积结案标准就采纳了其中的合理部分,如对无财产案件裁定终结本次执行。新标准规定的结案方式是对执行结案方式的首次规范和统一,但明显含有投石问路的意味。这一结案标准公布后,我们在结案方式的观念上必须更新。所谓执行结案,并非与案结事了划等号,法律上的执行结案方式包括两种,一种就是前述第一类,真正的实际执结,案结事了;而第二种就是清积结案标准认可的终结本次执行,是人民法院穷尽一切执行措施后仍不能在期限内全部执结的,属于合法的阶段性程序性结案。对于有财产可供执行的执行案件,我们必须依法执结,必须依法穷尽各种财产调查措施,并将调查结果告知申请执行人,必须切实提高执行到位率;对无财产可供执行的执行案件,可以按照一定的条件方式结案,即使这个案件未真正的案结事了,但只要符合法定的条件和方式,就可以作结案处理。新标准规定七种情形下可经合议庭评议后“裁定终结本次执行”,(1)被执行人确无财产可供执行,申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的;(2)因被执行人无财产而中止执行满两年,经查证被执行人确无财产可供执行的;(3)申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索,并在人民法院穷尽财产调查措施之后对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的;(4)被执行人的财产无法拍卖变卖,或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍,申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债,经人民法院穷尽财产调查措施,被执行人确无其他财产可供执行的;(5)作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行,又无义务承受人,也没有能够依法追加变更执行主体的;(6)经人民法院穷尽财产调查措施,被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行,当事人达成分期履行和解协议的;(7)被执行人确无财产可供执行,申请执行人属于特困群体,执行法院已经给予其适当救助资金的。该新标准同时规定,裁定终结本次执行程序后,如发现被执行人有财产可供执行的,申请执行人可以再次提出执行申请。申请执行人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制。申请执行人申请或者人民法院依职权恢复执行的,应当重新立案。笔者认为,裁定终结本次执行在破解执行难方面意义很大,其最大的好处是可以减少执行积案,变旧为新,良性循环。大量的多年未结的案件通过穷尽财产调查措施后裁定终结本次执行而结案,下次申请执行人发现被执行人财产线索后重新立案执行,这些案件将成为新立案件,将享受新案的待遇,进入全国法院执行案件管理系统,进入被执行人信息查询系统,重新送达执行通知书,重新进行财产申报,重新进行财产调查,执行力度将更大,不会再象以前一样成为“被遗忘的角落”,得不到新的执行人员的重视而“石沉大海”。所以,笔者建议经过一段时间的执行实践检验后,将此标准中的部分条款上升为司法解释或民诉法条款,以提高其法律效力,从而让全社会共知共同遵守。

  但新标准规定的裁定终结本次执行结案方式仍有可能衍生许多问题,必须得到足够重视。

  终结本次执行程序作为一种特殊的终结制度,首次在全国范围内明确提出将终结本次执行程序作为无财产可供执行案件的一种结案方式,使终结本次执行有了明确的法律依据。这种结案方式对于破解无财产案件的执行难问题不失为一种好的方法,但其科学性仍有待执行实践证实,大面积推行仍有可能出现许多意料之外的实际问题。终结本次执行有可能成为法院拖延执行、拒绝执行的手段,在执行过程中,如何保证申请人的义务不因该制度而加重,避免申请人的利益受到伤害,这些问题必须得到考虑和重视。另外,由此引发的审判案件与执行案件不对应的统计方面的问题也值得研究。一个审判案件的执行依据有可能出现好几个执行案件,且案号不一,统计难一准确。有的执行依据确定分期给付的,当事人多数会在每期到期后分别立案申请执行,这些都给执行统计带来混乱,统计上的水份将很大,有可能出现“数字泡沫”,所以执行工作考核方法必须适应这种变化而进行改革。还有,就是终结本次执行以后,申请人如果发现被执行人有可供执行的财产时,如何申请恢复执行的问题,有无申请期限上的限制。06年以来我院对恢复案件实行备案登记制度,由专人负责审查,要求立案时申请人必须提供原执行依据、终结本次执行裁定书并写出恢复执行申请书书,先由综合科进行形式审查并登记(原则上无申请期限限制),然后经执行局长、庭长批转执行员对申请人提供的线索进行实质上的审查,如财产线索属实,可以部分或全部执行,则转立案庭正式立案,重新进入执行程序。具备部分执行条件的,执行完后再次作出终结本次执行裁定,裁定书中载明执行标的总额,前后执行数额,及剩余执行数额。从实施来看,效果很好。实践中我们发现,终结本次执行后的恢复执行率不到30%,其中一部分当事人未申请恢复,确实是无条件执行,这充分说明这种结案方式有一定的合理性,

  (作者单位:陕西省凤翔县人民法院)

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