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何帆:最高人民法院大区分院往事

2015年01月28日08:00 法影斑斓何帆 评论字号:T|T

核心提示:坊间不少朋友撰文,将巡回法庭与上世纪50年代的最高法院大区分院相比。本文姑且抛砖引玉,从年谱、档案中刨出若干文献,聊聊最高人民法院大区分院那些事。

最高人民法院法官 何帆

  最高人民法院巡回法庭挂牌在即,作为最高审判机关派出的常设审判机构,巡回法庭将审什么案、由谁来审、如何裁判,已引起各界广泛关注。坊间不少朋友撰文,将巡回法庭与上世纪50年代的最高法院大区分院相比,却因史料所限,未能将大区分院设立、发展和撤销的原委梳理清楚。本文姑且抛砖引玉,从年谱、档案中刨出若干文献,聊聊最高人民法院大区分院那些事。

  从战区法院到行政区法院

  1949年10月,中华人民共和国成立,但内战还在延续,解放军一边南下作战,一路组建各类政权机构。1949年12月20日,中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》。条例第十四条明确:“最高人民法院于必要时,得呈请中央人民政府委员会设立分院或分庭,并得呈请变更或撤销之。”

  由于地方各级人民法院还未建立,最高人民法院遂依托当时的大行政区,先后设立东北、西北、华东、中南和西南5个分院。所谓“大行政区”,很大程度是“战区”的延伸,与当时各野战军的作战区域对应。按照最高人民法院院长沈钧儒1950年所作的《人民法院工作报告》,大区分院是“各地区的终审机关,并代表最高人民法院对管辖的各级人民法院,实施监督领导的责任。”

  1950年2月,成立伊始的广东省人民法院就审级组织领导问题,向最高人民法院报送了一则请示。请示开门见山,首先汇报了广东法院组织现状:

  伪广东高等法院及其所属8个分院(专署),80个地院(各县)均于1949年底分别由各地人民政府或军管会接收完竣,有的已建立新的人民法院,有的还没有建立,有的正在准备建立中,已去令其速呈报,现尚无法统计确切数字。省人民法院本年元月成立。暂设秘书处、司法行政处、审判处三个部门(附省院临时组织机构表),经改造训练两个月的旧人员43人业已参加工作,并已进行审理案件的业务。

  广东省法院的疑问有三:一是组织系统。不知是几审几级制?“在华北是县、省(行署)、华北人民政府三审制,中南只颁布旧人民法庭暂行条例,而没有各级司法组织机构的规定,是否就按华北的三级加上中央成为四审制,或者只有中央、省、县三级呢?”二是领导关系。“省院与省府、县院与县府、分院与专署或省院下及分院、县院,上至中南、中央司法行政部及最高人民法院,并省院与市院(中央辖)、县院与市院(省辖)之间,在行政与业务上的关系又均如何,在思想上还不够明确。”三是业务关系。“省市院的、县市院的及县人民法院和人民法庭的业务范围和关系,没有具体明确的划分清楚,常有互相推诿,或互相受阻的矛盾现象发生。”

  1950年3月24日,最高人民法院向广东省人民法院发出《关于审级组织领导系统诸问题的指示》(法编〔1950〕3号)。《指示》开篇先委婉吐槽了一下广东法院:“报告及来电各一件统已收悉,报告内叙附有你院临时组织机构表一份,并未见及,谅系漏封。”然后,《指示》就广东法院的疑问作出答复:

  关于组织系统。法院组织法正在拟定中,将来原则上可能采取三级两审制。至目前则就一般言之,不服县及省辖市人民法院之民刑事判决者,得向省人民法院上诉,不服省人民法院之判决者,得向最高人民法院在大行政区所设分院上诉。分院所为第三审之判决,即为终审判决。本院其他职权之得由分院行使者,将另有规定。

  关于领导关系。省人民法院领导、监督县及省辖市人民法院的审判工作,而本身则除受省人民政府委员会的领导、监督外,关于审判工作,受上级人民法院的领导与监督;在最高人民法院未设分院以前,直接受本院之领导与监督。最高人民法院为全国最高审判机关,并负责领导和监督全国各级审判机关。……省法院因省区辽阔或其他关系认为有必要时,得设分院;亦可为便利起见即就专署司法处(科)改组,但不必将专署司法处(科)一律改为分院。大行政区直辖市法院判决案件时,得上诉于大行政区最高人民法院分院;在分院未设立之前,其上诉办法另定之。省辖市法院与县法院同为第一审法院,均以省法院为第二审上诉法院。

  文末,《指示》再次委婉批评广东法院:“以后来文,希写明发出年月日,以便查考,并加盖机关印信。 ”总之,从《指示》答复的内容,大体能看出最高法院大区分院与地方各级法院的关系。到1950年6月,全国已建立1566个人民法院,占应当建立数的75.7%。

  1951年,中央人民政府委员会第十二次会议通过《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》,明确了大区分院的法律地位:最高人民法院得在各大行政区或其他区域设分院或分庭,在其所辖区域内执行最高人民法院的职务。最高人民法院分院设院长一人,副院长一人或二人;设刑事、民事审判庭,庭设庭长一人,得设副庭长一人或二人;设审判员若干人;设秘书处长一人。最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的领导和监督,在其所辖区域内领导并监督各级人民法院的审判工作。最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判决均为终审判决;但重大或疑难的案件,应报请最高人民法院审查处理。

  姗姗来迟的华北分院

  华北地区曾于1948年9月建立华北人民政府,但这年11月即被撤销,其所辖河北、察哈尔、绥远、山西、平原6省及北京、天津2市统归中央政府直属。同年12月召开的中央人民政府委员会第4次会议上,只任命了5个大行政区的领导人,并无华北。因此,一开始并无华北大行政区,也没有最高法院华北大区分院。

  1950年9月23日,沈钧儒院长决定以个人名义,给毛泽东主席写一封信。在这封信中,他详细阐述了设立最高人民法院华北大区分院的理由。

  (一)根据中央人民政府组织法第二十六条之规定:“最高人民法院为全国最高审判机关,并负责领导和监督全国各级审判机关的审判工作”。本院关于审判案件方面的任务是审判全国范围内特别重大的上诉案件或第一审案件,而不是审判一般的上诉案件,同时必须以充分的力量来执行领导与监督全国法院任务。但目前本院的情况是忙于华北五省两市一般上诉案件的审判,即在去年11月本院成立时,已由前华北人民法院移交未结案件1361件,嗣后每月收案平均都在600件左右。至本年7月后激增至819件,八月至833件,使大部分的人力与时间消费在一般案件的审理上,致与上述规定之任务,不相符合。

  虽目前京津两市区人民法院将陆续建立,一部分第一审案件可划归区人民法院办理,但比较重要的案件,仍归市人民法院为第一审,因之,市院之上诉案件仍必不少,加以五省之上诉案件,今后华北案件的总数,其势仍必很多,故华北区设立上诉终审机关问题实为目前急须求得解决的问题。

  (二)华北五省两市是中央直属省、市,其行政与审判机关,均归中央直接领导,但其审判机关的刑事、民事上诉案件,在性质上与各大行政区的案件没有不同,并无必须由中央最高人民法院审判的理由,故在华北设立分院,在制度上亦无问题。

  (三)再查本院试行组织条例第十四条规定:“最高人民法院于必要时得呈请中央人民政府委员会设立分院”,设立分院应视实际需要而定,初不以大行政区为限,华北既因区域广大,案件繁多,有设立分院之必要,自可设立。固然,华北因非大行政区,故无这一级的政府,然分院于本院同在首都可由本院就近直接随时监督指导,且中央最近已决定设立华北事务部为华北区内各机关的联系指导机构,故在政府指导上亦无困难。

  基上所陈为达成中央人民政府组织法所付于本院之任务,及克服制度上与工作上存在之缺点,拟请在华北区设立最高人民法院分院,至其职务与组织等可参酌各大行政区分院订定。敬请鉴核示尊。谨呈毛主席。

  1952年,华北事务部改为华北行政委员会,最高人民法院华北分院于这年4月挂牌。6个大区分院的格局才算正式形成。

  有司法解释权的分院

  按照政务院、最高人民法院1950年3月17日联合发布的《关于任免司法工作人员暂行办法草案》,最高法院分院干部实行双重管理。最高人民法院分院院长、副院长由大行政区人民政府提经中央人民政府政务院,会同最高人民法院,提请中央人民政府委员会批准任免。

  按照中共中央组织部编撰的《中国共产党组织史资料》,当时六个大区分院的任职情况如下:

  东北分院

  院 长:高崇民(时任东北人民政府副主席)

  副院长:宋广常(曾任辽西省人民政府秘书长、司法部副部长)

  华北分院

  院 长:张 苏(兼任华北行政委员会副主任、秘书长)

  副院长:何兰阶(时任最高人民法院刑庭副庭长)、韩幽桐(时任教育部中学教育司副司长)

  西北分院

  院 长:马锡武(曾任陕甘宁边区人民法院院长)

  副院长:乔松山(曾任陕甘宁边区人民法院副院长)

  华东分院

  院 长:刘民生(时任华东军政委员会委员)

  副院长:汤 镛(时任上海市人民法院院长)、 张鸿鼎(时任民盟工商委员会委员)

  中南分院

  院 长:雷经天(曾任广西省人民政府副主席)

  副院长:宋 琏(时任中南区民主妇女联合会筹备委员会副主任)

  西南分院

  院 长:张曙时(时任中央人民政府法制委员会副主任委员)

  副院长:崔国翰(律师)、 李俊成

  需要指出的是,1953年,曾主审“黄克功案件”的雷经天由于在任职期间犯有“隐瞒错误、抵抗批评,并进行非组织活动及在工作上严重失职等错误”,并处以留党查看两年,并撤销行政上一切领导职务的处分。院长之位由郑绍文接任。雷经天1956年任上海华东政法学院院长兼党委书记,1959年8月病逝。

  当年的最高法院大区分院,不仅行使审判权,还拥有司法解释权。输入各分院名称,迄今仍能在互联网上搜到以各分院名义作出的批复或答复,如《最高人民法院华东分院、华东司法部对在职干部犯重婚罪应如何处理的批复》《最高人民法院西南分院、西南军政委员会司法部关于父女兄妹间发生不正当的性行为应如何处罚问题的函复》《最高人民法院中南分院关于反革命案件可否缺席判决问题的批复》,等等。

  撤销与保留之争

  1952年4月,中央决定改变大区政府机构的职能和地位,不断将权力集中到中央来。在政权建制上,总体考虑是“四实三虚”,即中央、省、县、乡四级实,大行政区、专区、区三级虚。“高岗、饶漱石事件”后,撤销大行政区的进程再次加速。

  1954年5月27日,董必武主持召开政务院政法委员会党组干事会第四十六次会议,研究撤销大区一级最高法院分院和最高检察署分署工作。彭真发言说:“这件事必须慎重考虑。过去各大区有中央局,对各省市的干部情况、工作情况比较熟悉,处理问题很方便很及时。大区一旦撤销,全国三四十个单位的案子都集中到最高法院来,老百姓上诉或控告很不方便,而且高院案件增多,很容易产生官僚主义。这个问题很大,困难不少。”会议决定:大区政法部门如果撤销,干部主要用来充实和加强各省市政法部门,少量干部抽调到中央政法部门工作。

  1954年6月19日,中央人民政府委员会第三十二次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》。当天下午,政务院政法委员会召开党组干事会第四十七次会议,会议讨论决定大区一级行政机构撤销后,各大区政法部门的存在、撤销和交接问题。

  按照毛泽东主席“只准接好,不准接坏”的指示,会议初步决定:(一)最高人民检察署各大区分署一律撤销。最高法院华北分院即交最高法院本部接管。其他大区分院继续存在,党内委托所在省委领导。今后各大区分院专管审判业务,实行审判与司法行政分立的原则。(二)最高法院刑庭、民庭分设。(三)调原华北行政委员会副主席兼政法委员会主任张苏任最高法院副院长,原最高法院中南分院院长郑绍文任司法部副部长。

  然而,在6月19日的会议之后,中央仍有领导同志质疑最高法院大区分院存在的必要性。经过认真研究,最高法院于6月28日,向中央报送了《关于撤销各大区分院与加强最高人民法院的意见》。意见论证周延、言词恳切:

  根据中央撤销大行政区一级党政机关的决定,我们对各大区高分院的撤销问题作了初步研究。兹将我们的意见报告于后:

  一、各大区高分院的撤与不撤,我们主要是从便民,同时也从高法院本身工作上来考虑。我们认为随着各大行政区的撤销而全部撤销各大行政区的高分院是有困难的,因为全国地区辽阔,人口众多,各高分院受理案件数量又大(1953年度六个高分院全年受理上诉及本身一审案件共达15062件;计华东2970件,中南1546件,西南1517件,西北2103件,东北2300件,华北4626件),如果这些案件全部集中到高法院来审理,势必对人民诉讼不便,而高院也很难担负如此大量集中的案件。因此,我们意见撤销华北高分院,而仍保留华东、中南、西南、东北和西北五个高分院为宜。因为华北靠近中央没有不便人民诉讼的问题,而华东、中南和东北,政治经济情况也较复杂,案件也是多而负复杂,西南和西北地处边远,交通不便。

  二、各大行政区党政机关撤销后,仍保留的高分院在工作上的困难是失去了当地党政机关的领导。我们认为应从两个方面来克服这个困难:一是确定各高分院集中力量负责单一的审判任务,各省(市)司法行政工作统一由中央司法部领导,同时从审级制度上,紧缩各高分院受理案件的范围,并取消案件的复核制度,严格执行中华人民共和国人民法院暂行组织条例中关于“人民法院基本上实行三级二审制”的规定,使高分院受理的案件适当减少;二是加强各高分院的领导干部,充实骨干,使之能很好地执行审判任务。我们初步考虑到,由于各高分院单一执行审判任务,可以把现有人员(除司法行政人员外)减少约三分之一,即华东、中南高分院各留70人左右,西南、西北和东北高分院各留60人左右,其余人员充实省级或基层法院。

  三、华北高分院撤销后,高法院每月收案,估计不少于300件(高法院本身第一季每月平均收案30件左右)。此外,不服各级人民法院判决的人民申诉案件也将有增加(高法院本年五月份受理人民申诉案件243件)。又因各大区一级党政机关的撤销,高法院必须加强对各高分院的领导,因此,高法院的领导干部必须加强,干部必须充实。此外,高法院的组织机构也要作适当调整。我们的意见:拟设刑一庭、刑二庭、民一庭、民二庭,铁路运输水上运输庭等五个庭,另设辩护室,秘书、人事和总务三个处。在干部名额方面,人事部原批准高法院的190人(另有编外人员30人,确定精简尚未处理的30人),从撤销的华北高分院可调来63人,尚缺75人,共计328人,再加上保留的五个高分院320人,总计648人。按编制需要有司长级干部14人,现有6人,我们拟请批准调华北分院院长何兰阶,副院长韩幽桐来高法院任庭长或副庭长外,尚缺6人,请中央在这次撤销大行政区一级的组织中予以物色配备。

  然而,不知是何原因,华北分院之外的其他分院仍然未能保住。7月16日,政务院政法委员会党组干事会向中共中央报送了《关于撤销大区各政法部门和加强中央各政法部门的意见》。意见提出,各大区最高法院分院撤销后,司法行政工作和审判工作逐步分立,在各省设司法厅,市设司法行政办事处。最高法院大区随即陆续撤销。

  1954年通过的宪法和法院组织法,再没有最高法院“分院”或“分庭”的表述。1958年6月5日,最高人民法院虽然在西藏成立西藏分院,但分院行使的主要是高级法院职能。1965年9月,西藏自治区高级人民法院成立,最高法院西藏分院随即撤销。

  从此,最高法院大区分院成为一个历史名词。

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