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安徽24家企业状告省政府 法院判决政府违法

2015年05月18日20:33 瞭望 评论字号:T|T

核心提示:在行政体制改革不断深化背景下,此次事件给各地“红头文件”敲响了警钟,让基层真正认识到依法行政的重要性。

  伴随产业转型升级,如何正确引导相关产业整顿或退出,避免政府“红头文件”过度干预市场,考验着地方政府的依法行政能力

  文/《瞭望》新闻周刊记者

  张紫赟刘美子陈灏张丽娜

  安徽省24家烟花爆竹生产企业联名状告省政府,事件引发各方关注。

  24家企业之一的安徽翔鹰烟花爆竹有限公司法人代表喻本胜说,状告省政府是因为“‘一纸文件’让多年努力瞬间化为泡影”。

  喻本胜口中的“一纸文件”,是指2013年12月27日,安徽省政府办公厅转发省安全生产监督管理局等7部门署名的第45号文件——《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》(下称“45号通知”)。该通知要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭。

  2015年4月20日,合肥市中级人民法院判决认为,烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴,但调整应当符合法律法规的规定,不能因此损害相对人的合法权益。“确认安徽省政府作出45号通知行为违法。”

  受访专家及基层干部认为,在行政体制改革不断深化背景下,此次事件给各地“红头文件”敲响了警钟,让基层真正认识到依法行政的重要性。

  《瞭望》新闻周刊记者了解到的最新情况显示,5月8日,安徽省人民政府正式向安徽省高级人民法院提交行政上诉状,上诉理由中写道,45号通知属于产业政策调整范畴,符合有关法律法规及政策规定。安徽省政府有权根据实际需要对产业结构进行调整,取消烟花爆竹行业符合安徽省经济社会发展实际。45号通知的性质是指导性的、规范性的行为,不应成为法院审查范畴,故上诉人认为原审判决事实认定错误。

  关停是否合法

  安徽省安监局认为,45号通知符合国家有关规定,是调整产业结构的现实需要。并向《瞭望》新闻周刊记者列出5条依据,包括《烟花爆竹安全管理条例》等国家规定及安监总局工作安排,如生产烟花爆竹的企业“应当符合当地产业结构规划”。

  同样面临关停命运的还有山东夏津县鲁阳花炮有限公司。该公司有800名员工,建厂已经接近20年。公司总经理李祖兵告诉记者,目前已接到2016年年底前退出的通知。据山东省人民政府办公厅今年3月下发文件要求,2016年年底前全省烟花爆竹生产企业实现有序退出。文件中写道:“据全国烟花爆竹生产区域规划布局和省委、省政府部署要求。”

  对于这一政策,山东乐陵市汇东花炮有限公司董事长张宗海表示不能理解,“我们是山东省安全生产示范企业,从没出过安全生产事故。从2005年至今,已经累计投入2000多万元改善生产条件。现在咋说不让办就不让办了。”

  而在早已完成烟花爆竹生产企业退出的北方某地,安监局一位处长介绍说,“现在还有不少企业到处告状,认为关停不合法,不少企业还告到国家安监总局。”

  据了解,国家安全生产监督管理总局近年持续推动改造提升和整顿关闭工作。但一些企业认为,各地政府关停的行政行为缺乏法律依据,程序也不合法。

  企业不满源自何处

  曾任两届安徽省政府立法咨询员的律师王亚林认为,合肥市中院依法受理该案并确定省级人民政府的行为违法,显现鼎新革故的新气象,展现了公开、公平、公正。但在此次事件中,从政府文件的出台到执法方式,都反映出地方政府部门的法治意识仍需提高。

  其一,在烟花爆竹企业看来,政府行政行为“出尔反尔”、政策“前后打架”。

  喻本胜等人反映说,地方政府一直明确引导烟花爆竹生产企业“整顿提升”、“做大做强”,突然关停让刚经历借贷整顿“阵痛期”的企业措手不及,“找专家评估、设计,建防爆墙、搞道路硬化。如今突然被关停,所有投资相当于打了水漂。”

  令企业主们更想不明白的是,“安全生产许可证都还在有效期限内,地方‘一纸文件’就能强行关停企业。难道地方‘红头文件’真大于法律?”李祖兵说,公司安全生产许可证刚刚换发不久,2017年10月才到期。

  某中部省份安监局对此回应:“政策并不矛盾”,省政府有权在新形势下对相关产业政策实施调整。

  “政府说一句‘整顿提升’,企业忙不迭地改造扩建。现在不能扔一句‘政策调整’,就让企业跟着买单。”在喻本胜看来,政府的说法并不能让他信服。企业认为,政府有权调整政策,但不意味着享有无限的自由裁量权。

  其二,补偿标准“一刀切”。

  “2014年安监部门要求全部机械化生产,我们投入100多万元引入设备。今年又说不让干了,这么大投入总不能一点都不收回来吧。”李祖兵称,已不指望政府撤销决定,现在补偿和员工安置是企业最大的诉求。

  在安徽省,按照45号通知要求,“省财政按每户80万元的标准安排专项资金用于退出企业补助;有关市、县(市、区)应根据退出企业资产等情况,给予适当补助。”不过,这一补助办法也受到一些企业的质疑。

  《瞭望》新闻周刊记者在多地实施意见中看到,仅个别县区按照企业资产评估情况针对性补偿,多数县区补助是一刀切。如安徽省六安市某县规定“对按期完成退出的企业,每家总计补助180万元”。而在一些省份,由于地方经济条件差,至今还未将补偿款落实到位。

  其三,法制办能否监督本级政府?

  喻本胜反映,在诉诸法院之前,安徽省24家企业于2014年6月30日向省政府提出行政复议,要求撤销相关行政决定。但被省政府法制办驳回该复议申请,称“下文属于行政机关内部行为,不具备外部效果”。

  采访中,地方法制办的回应均表现出无奈。某省政府法制办行政复议处负责人坦言,“省政府作出的决定,是否缺乏法律依据,我也不好说。政府法制办只是省政府的参谋助手,为省里决策提供法律意见。”

  谁来规范“红头文件”

  安徽24家企业状告省政府,让不少企业与基层干部开始重新审视不同领域内“红头文件”的合法性。

  据反映,“红头文件”不规范的现象大量存在,有的是不同时间下发的文件“相互打架”,有的是不同部门下发的文件互相打架,导致市场主体叫苦不迭。

  “习惯了接受行政命令,从来没有质疑过那些大大小小文件的合法性。”安徽省一位基层干部坦言,此次合肥市中院对于该案的判决对基层干部触动不小。

  某省份一位乡镇党委书记告诉记者,过去每年都要收到上级下发的不少“红头文件”,确实有一些文件存在“人治”代替“法治”的嫌疑。“但从没有人会去核查上级文件是不是于法有据,甚至没有人会去想这个问题。更何况对于下属部门而言,上级政府的文件发下来了,我们只能落实。”

  最高人民法院日前召开新闻发布会,发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。其中,法院可在判决书中阐明规范性文件的合法性等规定,引发舆论高度关注。结合安徽24家企业状告省政府事件,基层干部坦言,今后执法时,会慎重考虑执法依据。

  “因为产业政策调整便出台‘红头文件’,这种行政行为太随意,无形中增加了企业的义务、削减了企业的权利。”北京大学宪法与行政法教授王磊说。

  北京大悦律师事务所郎克宇律师同样认为,即使政府出于公共利益考虑,也必须依法进行,且要承担由此给各市场主体所造成的损失赔偿。

  中国社会科学院法学研究所副研究员吕艳滨指出,党中央和国务院已经明确要求,重大决策出台之前应当公开草案,接受社会的参与和讨论。如果能提前听取各方面意见,就可以避免一些不合实际、违法的政策出台。因此政府管理观念要转变。政府部门要对决策负责任,政府守法守信,社会才能守法守信。

  专家们指出,现在一些干部缺乏法治思维,习惯用行政手段剥夺权利,增加义务。伴随全国产业转型升级,在出于公共利益考虑下,如何正确引导相关产业整顿或退出,避免政府“红头文件”过度干预市场,考验着地方政府的依法行政能力。

  一是政策制定要保持稳定性、延续性,避免出尔反尔。相互打架的行政行为不符合信赖利益保护原则和法治原则,有损市场主体利益及经济活动积极性。

  二是出于公共利益特殊需要,必须采取行政措施时,应当通过省人大或省人大常委会的立法来讨论,强化对地方政府法规的合法性审查。同时,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

  三是一旦采取相应行政措施,应当及时建立相应补偿机制,做好财产登记、估值,充分了解并尊重行政相对人的意愿,进行实事求是的补偿。

  四是相关部门应研究制定统一的追责机制。

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