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关于《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》的说明

2018年01月08日18:01 中国人大网
   
 

核心提示:一、立法目的、指导思想和基本思路 《基本医疗卫生与健康促进法》是卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律,立法主要目的有三个方面,一

  一、立法目的、指导思想和基本思路

  《基本医疗卫生与健康促进法》是卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律,立法主要目的有三个方面,一是落实宪法关于国家发展医疗卫生事业,保护人民健康的规定;二是引领医药卫生事业改革和发展大局;三是推动和保障健康中国战略的实施。

  立法的指导思想是:全面贯彻落实党的十九大和十八届三中、四中、五中全会精神,特别是十九大关于“实施健康中国战略”的各项新要求,以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,坚持以人民为中心理念,用法治引领和推动医药卫生体制改革发展,为实现全方位全周期维护人民健康提供法治基础,为健康中国战略的实施提供法治保障。

  在起草过程中主要坚持四个方面的基本立法思路:一是通过立法反映医疗卫生事业基本规律,明确中国特色的基本医疗卫生制度和医疗卫生事业的发展方向;二是明确公民的基本健康权益,并保障其公平可及;三是明确各级政府在保障公民基本健康权益和推动健康工作方面的责任;四是将医改中一些有效的、好的举措上升为法律规定。

  二、起草过程

  《基本医疗卫生与健康促进法》是本届全国人大常委会的立法规划项目,也是由我委牵头起草的一部法律项目。常委会领导高度重视,张德江委员长还专门就这部法律的起草工作作出过重要批示。我委在2014年12月组织召开了立法工作启动会议,成立了立法工作领导小组、起草工作小组和专家咨询组。两年多来,起草工作按照计划安排,围绕立法中的重点和难点问题开展了大量的专题调研论证、专项课题研究等多方面工作,广泛听取了专家学者和社会各方面的意见,并初步征求了国务院各有关部门和人民团体的意见。在起草过程中,我们对中央提出的“将健康融入所有政策”的方针给予了高度重视。专门致函国务院各有关部门和人民团体,请各单位提出法律草案应规定的本单位健康促进职责。在前期调研的基础上,于2016年底,形成了初步的法律草案。

  今年以来,起草工作小组根据全国卫生与健康大会精神,以及习近平总书记关于卫生与健康的系列重要讲话精神,对前期的立法思路和草案的内容作了进一步的调整和修改完善,主要是增加了健康促进相关的内容,使草案与目前的健康中国建设战略目标相适应。草案于今年上半年在工作层面上征求了国务院法制办、国家发改委、财政部、人力资源社会保障部等二十余个相关部门和社会团体的意见,起草小组根据反馈意见进一步完善了草案。起草过程中,我委多次召开主任委员办公会议,就立法中的重点和难点问题进行研究部署。草案于2017年8月28日经主任委员办公会议进行了讨论,于9月15日提请委员会第42次全体会议进行了审议。党的十九大召开后,起草工作小组进行了认真学习领会,并根据十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想对草案作了进一步修改完善。2017年11月中旬,我委报请全国人大常委会领导同志同意,由常委会办公厅发函,正式征求了国务院对草案的意见。12月初,收到国务院反馈的意见后,我委本着能吸收尽量吸收的原则,对法律草案作了进一步修改完善,并于12月8日将草案送法工委审核。在充分研究、吸收法工委的审核意见后,形成了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》。

  三、法律草案的主要内容

  目前草案共十章一百零二条。主要内容包括:

  (一)草案第一章“总则”中明确提出我国医疗卫生事业的性质、卫生与健康工作方针和基本制度。

  草案在第二条明确了医疗卫生事业是社会公益事业,发展医疗卫生事业要以人民为中心,并重申了中央确定的“坚持以基层为重点,以改革创新为动力,预防为主,中西医并重,将健康融入所有政策,全民共建共享”的新时期卫生与健康工作方针;草案第三条首次在法律层面上直接提出健康是人的基本权益,以及国家实施健康中国战略;第四条提出了国家建立基本医疗卫生制度,重点完善分级诊疗等五项基本制度(分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民基本医疗保险制度、药品供应保障制度、综合监管制度),建立健全覆盖城乡居民的公共卫生服务体系和医疗服务体系。

  (二)草案第二章“公民的健康权利与义务”中,规定了较为系统、适度的权利义务框架。

  草案提出公民依法享有健康权,国家和社会依法实现、保护和尊重公民的健康权(第十五条);同时也明确了公民相应的义务,如根据近年来的改革实践,明确提出“公民有依法参加基本医疗保险的权利和义务”(第十七条)。此外,还对公民的健康教育权、疫苗接种权利、特殊情况下的知情同意权、个人隐私权等,以及应当相应履行的义务作出了具体规定。

  (三)草案第三章提出了促进健康的系列制度设计和规定。

  草案规定了政府和社会在构建健康支持性环境中的职责和任务,同时也强化个人的健康意识和责任,力求通过法律的引领,培育人人参与、人人建设、人人共享的健康社会。比如涉及到的制度包括:健康绩效评估制度,疾病和健康危险因素监测、调查和风险评估制度,健康教育制度、爱国卫生运动等。对将健康教育纳入国民教育体系、鼓励社会和用人单位创造有益于健康的环境、组织开展全民健身和健康体检、公共场所控制吸烟等都作出了规定。此外,还对传染病防控、慢性非传染性疾病的防控、心理健康的促进、职业病的防治、发挥中医药在健康促进方面的作用等都作出了原则性规定。

  (四)草案第四章对构建医疗卫生服务体系作出了系列规定。

  明确构建覆盖城乡、功能互补、连续协同的基本医疗卫生服务体系;为公民提供预防、保健、治疗、康复、护理、安宁疗护等全方位全周期的公共卫生和医疗服务(第三十四条)。第三十七条明确提出了基本医疗卫生服务的内涵和要素。草案强调公立医疗卫生机构是各级人民政府举办的、保障基本医疗卫生服务公平可及的非营利性机构(第三十六条);提出医疗卫生机构以公立医疗卫生机构为主导,坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的总体布局。鼓励社会力量举办医疗卫生机构(第三十四条)。同时,草案第四十四条至四十七条,对专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构、医院的具体职责作出了明确的规定。

  (五)草案在多个章节中将医改中行之有效的政策用立法的形式固定下来,使医改的一些重要措施于法有据。

  比如,在鼓励社会办医方面,一是明确提出鼓励社会力量举办医疗卫生机构(第三十四条);二是草案仅对公立医疗卫生机构作出符合布局规划的要求,未对社会力量举办医疗机构在布局规划上进行限制(第三十五条)。三是明确鼓励公民、法人和其他组织依法举办非营利性医疗机构。社会办医疗机构与公立医疗机构享有同等政策(第八十三条)。

  在推进分级诊疗制度方面,草案在第五十条明确提出“国家对基本医疗服务实行分级诊疗制度。分级诊疗实行首诊负责制和转诊审核责任制,鼓励非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊,逐步建立起基层首诊、科学转诊的机制,并与基本医疗保险制度相衔接。”

  在实施家庭医生签约服务模式方面,草案在第五十一条明确提出,基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务模式,并原则规定了服务的形式与内容。

  在建立现代医院管理制度方面,第四十九条规定,国家建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。在强化政府对公立医院举办、监督、指导职责的同时,赋予公立医院自主运营管理权。

  在保障医务人员权益方面,规定了“国家依法维护医疗卫生人员合法权益,保障医疗卫生人员执业环境”(第六十条),“国家建立符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬制度”(第六十一条);全社会应当尊重医疗卫生人员(第八条);建立医师的培训制度(第五十七条);对在基层和艰苦边远地区从事医疗卫生服务的人员实行特殊优惠政策(第六十二条)等。

  上述这些规定,都是医改中社会各方面非常关注的问题,也是医改中重点推出的政策措施,通过立法,有利于这些政策的深入推进和稳定持续。

  (六)草案第六章针对药品领域的一些重点问题,健全了药品保障制度。

  涉及到实行基本药物制度,健全药品供应保障制度,建立健全药品储备制度,药品价格监测体系,建立药品监测预警机制和短缺药品生产供应机制等。在第六十五条特别提出基本药物全部纳入基本医疗保险药品报销目录,实行最优惠的报销政策,确保基本药物公平可及、合理使用。

  (七)草案第七章明确政府在医疗卫生投入方面的责任。

  草案在第七十三条明确各级政府建立与经济社会发展、财政状况和健康指标要求相适应的医疗卫生与健康投入机制。将经费纳入本级预算,安排所需经费。草案提出基本公共卫生服务由国家免费向全体公民提供。基本医疗服务主要由基本医疗保险基金和个人支付(第七十五条)。为进一步促进三医联动,提出发挥基本医疗保险支付标准和方式的激励约束作用,引导医疗卫生机构合理施治,促进患者有序流动(第七十七条)。

  (八)草案第八章建立了综合监督管理制度。

  草案规定国务院相关部门和社会团体应履行相关法律规定的健康管理职责,具体职责由国务院制定(第八十一条)。明确对非营利性医疗机构和营利性医疗机构分类管理,政府不举办营利性医疗机构(第八十三条);禁止政府办公立医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性机构;公立医院所有收支全部纳入部门预算管理(第八十四条)。建立医疗卫生机构绩效评估制度,评估结果作为评价医疗卫生机构和卫生监管的重要依据(第八十七条);充分发挥医疗卫生行业组织的作用,支持医疗卫生行业组织制订医疗卫生技术规范,参与医疗卫生评价、评估、评审等工作(第九十条)。

  (九)草案第九章对违反本法所应承担的行政责任、民事责任和刑事责任等作出了规定。

  此外,草案在起草过程中,既注意与其他卫生方面的单行法律相衔接,又没有重复应由单行法律作出规定的内容。全国人大常委会目前已经颁布13部人口卫生体育方面的单行法律,这些法律中也都涉及到基本医疗卫生与健康促进方面的内容。比如,关于药品管理政策、母婴保健、发展中医药、精神卫生、职业病防治、传染病防治、全民健身等,都有相应的单行法律规定。因此,对于单行法律中已作出规定的或者通过修改后可以作出规定的,本法原则上不再作重复性规定。

  以上是草案的主要内容。

  四、关于法律名称的说明

  本届全国人大常委会立法规划中所确定的立法项目名称为“基本医疗卫生法”,当时之所以叫这个名称,主要是一个历史沿袭问题,十届和十一届全国人大立法规划中分别称为“初级卫生保健法”和“基本医疗卫生保健法”,本届称为“基本医疗卫生法”。

  2016年8月,党中央、国务院召开了全国卫生与健康大会。随后,又颁布了《“健康中国2030”规划纲要》。今年10月,党的十九大提出“实施健康中国战略”。这些重大举措和部署,都将卫生与健康工作提到了一个新的高度,丰富了卫生与健康的内涵,强调加快推进健康中国建设,要把人民健康放在优先发展的战略地位,要树立大卫生、大健康理念,全面把握健康的丰富内涵,将健康融入所有政策,努力全方位全周期保障人民健康。起草领导小组认为,党中央对卫生与健康工作的高度重视,不仅对卫生与健康工作本身提出了新的要求,同时也对立法工作提出了新的要求。落实中央的决策和国家的发展战略,需要法律支撑,立法思路需要与时俱进。原来的法律名称和所涉及的调整范围已经不能完全适应新形势对卫生立法的要求。

  去年11月和今年4月,我委主任委员办公会议两次就法律名称问题进行过研究,原则同意将法律名称由原来的“基本医疗卫生法”更改为“基本医疗卫生与健康促进法”,同时适当扩充法律的调整范围,为健康中国建设提供法治基础。

  目前草案所称的“基本医疗卫生与健康促进法”与原名称“基本医疗卫生法”仅多几个字,而“基本医疗卫生与健康促进法”不仅涵盖基本医疗卫生制度建设的主要内容,同时,还从更广泛的健康影响因素入手,充分体现大卫生、大健康,以及将健康融入所有政策的新理念。通过立法,在坚持政府主导,保基本、强基层、建机制,保障政府投入,动员全社会参与,全方位全周期保障人民健康,大幅提高健康水平,显著改善健康公平等方面作出法律规范和制度设计,充分发挥法律在引领、推动医药卫生体制改革和保障健康中国建设方面的重要作用。因此,法律草案的现在名称调整为“基本医疗卫生与健康促进法”。


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