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行政和审判不分的法院──评此次《人民法院组织法》修订的最大遗憾

2019年04月18日22:24 东方法眼 fazhi1234
   
 

核心提示:法官职务与行政职务的矛盾和冲突以及其衍生的问题由来已久,是之所以要员额制的重要根据,是司法行政化的重要成因。进入“审理者裁判,裁判者负责”的新时代,不能再把院长当作“行政长官”,视法院为一个“人治的大家庭”,必须实现法院“行政领导”既有认识的突破及其功能的“重新定位”。置身行政岗位,去完成办案任务,显然不是问题的根本解决。行政的归行政,审判的归审判,基本不可避免。

  2018年10月26日,全国人大常委会审议通过了《人民法院组织法》修正案,这是该法实施以来的第四次修正。此次修正有诸多重要的进步和变化,但也有重要的不进步和未变化。

  全国人大宪法和法律委员会关于《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》审议结果的报告中提到:

  修订草案二次审议稿第四十七条第二款规定:“院长应当具有法学专业知识和法律职业经历。副院长、审判委员会委员应当从法官或者检察官中产生。”有的常委会组成人员、部门和社会公众提出,副院长只能从法官或者检察官中产生,限制了干部的交流,应适当放宽。宪法和法律委员会经研究,建议规定:“副院长、审判委员会委员应当从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中产生。”[1]

  据此,修正后的《人民法院组织法》这一款是怎么形成的,就很清楚了。这一变化从干部交流的视角出发,拓宽了副院长的来源渠道,有进步意义。不过,整体上仍然没有厘清法官和院长之间的基本关系。笔者认为,法院组织法迎来修法的大好时机,如果错过关键问题的关键时间点,迁延当代问题的解决,是很遗憾的一件事情,这一条款恰恰做到了这一点。其中的根本问题是法官职务与行政职务到底如何调整。

  一、既有问题的简单分析:行政和审判不分

  长期以来,法官“务官不务审判”,以“官”为职业追求,以行政职务而不是以司法业务为重,严重扭曲了这一职业的“三观”,其所产生的体制问题可谓积重难返。比如,你介绍某人是某院法官远不如介绍某人是某院副院长更有尊荣感。“法官”这一职务,严重到几近最没有出息的地步。凡是进步的法官,均要提拔为庭长、副庭长、院长、副院长之类的行政职务。如果没有行政职务,仅仅有法官职务,那将是很可怜的职业生涯。简言之,诸多不正确不合理之怪状,均剑指“法官职务与行政职务的交叉”。

  我们对问题的表述可能不同,但实质是同一个问题。比如,2017年1月份,最高院司改办主任胡仕浩接受记者采访时,就为什么要员额制给了记者如下回答:目前全国法院具有法官身份的约19.88万人,但是受制于各种历史因素和现实条件,这近20万法官中,有的虽具有法官身份但主要在行政岗位长期不办案,有的司法能力不足不能独立办案,这并不符合司法资源配置的规律要求。因此,实行法官员额制改革,就是要严格遴选优秀人员担任法官,回归法官办案本位,充实一线审判力量。[2]

  胡主任在这里谈到的“有的虽具有法官身份但主要在行政岗位长期不办案”是一个什么问题呢?实质就是法官职务与行政职务交叉。比如既是法官要办案,又是庭长院长要履行行政管理职能;或者有的法官虽不是院庭长,但长期在行政管理岗位“务政”不务审判(不办案)。这种“职能交叉”一不小心就演变为“主要在行政岗位长期不办案”,基本表现就是:是法官,却不办案或不怎么办案。可见,法官职务与行政职务的矛盾和冲突以及其衍生的问题由来已久,是之所以要员额制的重要根据。

  二、问题的深入分析:行政和审判分离是必然

  但是,员额制后,我们依然是行政和审判不分。

  这个问题,其实很简单。如果副院长是非常优秀的法官,审判业务勘称专家,有没有必要让其分管法院的基建、车辆、财务、人事等行政管理事务?如果“副院长”要对这样一些非审判类的事务大负其责,还有没有必要成为优秀的法官或者有没有必要将优秀的法官任命为副院长?

  坚持行政和审判不分,怎么也绕不开员额制前的基本状态。最高院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》(法发【2017】10号)(以下简称《意见》),对中基层人民法院院庭长办案数作了具体规定。比如,《意见》规定:

  基层法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%,其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%。

  据此,法院副院长办案数量应达到本院法官平均办案量的30%-40%,不说办什么案和顶名办案一类的问题,这自然是副院长“办案了”。但是,副院长也是法官,而且有可能是非常优秀的法官。为什么优秀法官不能办100%的案件甚至高于100%的案件数量?如果优秀法官不能多办案,怎么可能“符合司法资源配置的规律要求”?既然优秀法官要多办案,怎么能允许司法行政事务缠身;或者说,司法行政事务缠身怎么可能多办案?

  员额制后出台院庭长办案数量的规定,虽然有进步效果,但是真正让法官回归办案本位,实现法官资源的正确配置,显然需要行政和审判的根本分离。法官一旦走向行政岗位,就要因行政事务牵涉审判精力,就会造成“不符合司法资源配置规律”的基本问题。因此,解决法官“主要在行政岗位长期不办案”的问题,需要法官职务与行政职务根本分开,不是折衷为“虽在行政岗位却也办案”状态。

  但是,在只要有行政职务,就可以少办案,却同样享受员额法官待遇;以及同样是员额法官,但是有行政职务就有分案权;以及其它种种因行政职务带给员额法官的现实利益和各种不平等面前,行政职务显然对法官职务造成严重冲击和极大的失衡。这种情况下,法官究竟应该侧重“务官”还是“务审判”,还用说吗?“一心办案”有什么成效,“一心谋官”才能成为最大赢家——这种怪状之始作俑者,难道不是行政和审判交叉?

  副院长由现任法官产生,就说明法官谋取了“副院长”这样的行政职务。办案的,让他去务行政,这件事真得非常招人喜欢,非常诱人向往,科学到不能改变的地步了吗?

  如果需要这样的副院长,不应当“从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中产生”,而是应当“禁止”从现任法官中产生。道理很简单,让优秀的法官管基建、管车辆、管财务、管人事,好比让教授织毛衣,根本就是乱弹琴。这怎么能算人力资源的正确配置?如果法官,空有法官之名,并不具备职业内涵,也罢——还不如行政与审判不分,混个副院长什么的,更有滋味。如果能够成就法官的职业化,法官职业就像教授职业一样是具备特定内涵的职业,我们也一定需要法官事务的纯粹化——法官就是“法官”,只能务审判,不能务行政管理——从而,行政和审判分离就是必然的选择。

  司法行政化自然是我们的共识。然则,虽然其有不同的表现,却与行政和审判不分脱不了干系。没有法官职务与行政职务的交叉就不会有过往呈现司法之行政化。正是因为基于行政职务建立起“法官对法官”的吏属关系,才使没有行政职务的法官,在审判事务上受有行政职务法官的领导,这不就是司法行政化吗?

  所以,法官办案本位回归的问题,之所以员额制的重要根据问题,法官职业化的问题,最终解决都需要行政和审判分离;以及其它一些负面问题,比如务官不务审判,司法行政化等等,分析起来都因为行政和审判不分,并且只要行政和审判分开,这些诸多负面问题就可以根本解决。故,笔者认为,中国法院需要,一个进步的法院也必须行政和审判分开。

  三、与时俱进的法院行政领导

  长久以来,院长、副院长不精业务屡遭诟病。但是,那是过去。这种认识本质上建立在行政领导对审判事务强烈干预之上。当需要行政领导强烈干预审判事务时,自然应当要求行政领导必须是行家里手。但是,现在我们的审判体制已经迈向了“由审理者裁判,由裁判者负责”的新时代,不能不转变对法院“行政领导”的既有认识和功能定位的历史看法。这就体现在《人民法院组织法》的修订这样重大举措上。

  在“审理者裁判,裁判者负责”的时代背景下,作为审理者的法官,在审判事务上,特别不需要服从行政领导意志——因为有法律意志作为尺度;也不需要案件审理过程中行政领导干预,因为这些都事关审判意志的独立。在绝大多数情况下,法官的审判事务应当是法官自主和独立的意志体现。这样,我们才能真正迈入“审理者裁判,裁判者负责”——事权与事责相统一的新司法时代。

  这种背景下,自然不能认为“副院长”是法院“审判事务”的领导者,乃至“院长”都不能被认为完全是“审判事务”的领导者。他们可以是法院组织的领导者,可以是法院行政事务的领导者,一定程度上可以是审判事务的协调者,唯独不能是“法院审判事务”的领导者——审判事务必须交给“审理者”。这一点我们整个社会都需要一个适应过程。从《人民法院组织法》此次修正案分析,全国人大常委会及其委员显然也没有敏锐的把握和坚持这一点。

  倘若我们对院长、副院长的既有认识不转变,我们就落后于这个时代。

  《人民法院组织法》的修订,应当瞻前,而不是“刻意保守”。“审理者裁判”已经成为进步方向上的改革——如果又视副院长、院长为“审理者审判事务”的领导者,我们就是一步三趋,亦进亦退,趋右或保守。

  话说至此,我想对保守派说几句话:假如你是现任法院副院长,不要认为副院长不是法官会损害你的利益。你的利益我们会妥善安排,在你退休之前,你可以继续做副院长。但是,新人新办法,新的副院长不能再从现任法官中产生。你的责任并不是向自己的利益开刀,而是将“司法的明天”托付给暂新的时代——不能在你之后,仍然行政和审判不分。

  即使让副院长当下不再是法官职务,其实都不损害副院长的利益,为什么?因为我们只是规划了一个职位的属性,对于这个职位上的人,则有他的“实际情况”。绝大多数副院长同时是审委会委员,“副院长”规划为非审判职务,他们还具有审委会委员的身份可以从事审判事务,不足以实质影响他们的现实利益。但是,就是不能“长此以往”——将来,审委会委员必须由现任法官产生,必须不是行政职务。副院长与审委会委员职务集于一身,应当成为历史。当然,新人新办法,老人老办法,现在的副院长根本没有必要担心会损害自身利益,并基于自身的利益去反对这一制度。或者,也不过是需要我们稍微安排一下即可。因此,这一改变并不损害当下“保守派”的利益,保守派也有责任共同努力将司法托付给“暂新的明天”,而不是“相同的昨天”。我们不能再视“法院的行政领导”是“案件或审判事务”的领导,或者是业务上更为优秀的精英,他们应当与审判事务划清界线。否则当下的司法改革不会真正成功。

  四、行政和审判不分的理由成立吗?

  对这一问题的争议,除了保守派,大概还有“偏激派”(笔者称谓)。“偏激派”认为法官没有行政管理权不可思议。法官就应该管着法院里的人和事。否则,法官审判事务的开展就会受掣肘。比如,法官助理需要听命法官,法院的车辆需要听命法官,一切办公相关均得让法官享有支配权,这样才能保证法官审判事务不受干扰的正常进行。因此,他们反对行政和审判分离;认为行政管理权必须赋予法官。也就是说法官必须行政管理权与审判权集于一身。因此,像副院长同时是法官,庭长同时是法官,乃至员额制后审判团队负责人同时是法官,在他们看来都是很便当的科学的管理制度。

  为什么这种观点偏激了呢?这里面有一个核心问题——与行政事务有关,即行政事务“变态”影响审判事务的问题如何解决?

  我们假定法官需要用车,而司机不从。[3]怎么办?

  两种办法:一、改变司机的吏属,让法官成为司机的直接上司。这样,法官就可以随心所欲的支配司机和车辆,再没有调不动车之忧了。这就是将行政管理权与审判权集于一身。二、规范车辆使用的相关制度。如果符合规定的用车申请,司机不从,考核处理司机。所谓规范车辆使用相关制度,并不是说派不派车就是司机或办公室主任一句话,他想派车就派车,不想派车就不派车。所谓规范就是克服行政管理权的任性,即使你是司机或者办公室主任,即使车辆由你支配或管理,你也必须按照规则进行管理和支配。这就是行政事务的规范化。这就好比,你是法官,案件的审判权在你手里,你也不能爱怎么判就怎么判,你的裁判必须符合法律规定。其实,你不过是法律和规则的执行者。如果你的裁判“不着调”,当事人或其它国家机关也不能说,将“审判权”拿过来我自己行使。简单的说,别人的权力可能影响我们,我们的权力也可能影响别人。当我们被别人的权力不当影响时,通常解决的办法尚且不是将权力直接拿过来由我左右。这种解决问题的思路只有在极少数情况才是恰当和可行的,因为它是一种人治思维。

  如果行政事务真的“变态”以致影响了审判事务的开展,我们循着第二种思路解决,是法治思维;循着第一种思路解决,是人治思维。因为,按第一种方案,车辆能不能正确使用仍然取决于管理者的素质。如果法官过于随心所欲,滥用车辆,在第一方案里也无法克服。

  所以,法官不能众权揽于一身,并且认为这种权力状态有益于审判事务的开展。实质上,当法官料理了车,同时还要料理司机,同时还要料理财务、人事以及更多的人和事时,本身已经构成审判事务的防害。这个当初益于审判事务开展的权力搭配最终审判事务却被其所累,就是因为行政和审判不分。故,偏激派之观点小范围观察有其道理,根本上仍是错误的认识和处理。

  立于时代的潮头,我们再反观《人民法院组织法》修正案关于副院长产生的规定,竟然依然将副院长由法官产生写在修正案里,明确肯定法官可以做副院长,应当分身于审判事务从事行政管理,这究竟是为什么?进步意义何在?如果说有其道理,笔者认为,只有一个,那就是依然将法院理解成一个“人治的大家庭”,院长和副院长是当之无愧的“家长”——可以“领导左右”全院所有的案件——那么,“由审理者裁判,由裁判者负责”是法院的什么点缀呢?

  法官可以做副院长,也自然可以做庭长、副庭长,这是彻底的行政和审判不分。修正案的这一条,在认识上显然是旧事物的沿袭。成为法律后,就是捍卫旧事物的生命力,就可能扼杀和摧残新生事物的成长。因此,笔者认为:副院长禁止由法官产生才对!也就是说副院长根本不可以同时是法官或审委会委员。我们应当对这种职务交叉现象坚决说不!

  但是,院长除外。我们在审判与行政分离思想下规划法院职位,唯有院长不需要分离,实际上也无法分离。院长必须由现任法官产生,有利于法官成为法院的中心,有利于审判事务成为法院事务的核心。再就是现行法的有些条款直接规定了院长的审判事务职权,比如民事诉讼案件审理期限的延长、拘留、罚款等司法强制措施均需要院长批准。为了院长能够很好的履行这些职责,宜由现任法官产生。

  但是,院长这个法官,显然不能纯粹办案。一院之内,唯有这一职位存在行政和审判混同,院长必须总揽全院审判和行政两大方面的所有工作。院长之外,所有岗位均可以行政和审判分离,不存在管行政的副院长还是法官,还要办案的问题;或者,某个法官不但办案,还是副院长管基建;或者某个法官要办案,还是庭长要履行行政管理职能。这实质上,简单的说就是除了院长,行政职务一律不由法官产生;或者说现任法官一律不从事行政事务。法官只需要而且必须专心致志于审判事务。否则,最好转身行政管理,这将为“法官职业化”创造良好条件。

  在广义上,人民法院人财物也属于行政与审判关系的范畴。那个司法很“独立”的三权分立的国家,大法官还得总统提名和任命。既然司法如此独立为什么法官不由司法自已提名和任命?法官不由自己提任还能如此独立?这不是很简单的道理吗?人财物独立,只要我们很具体现实的试着向前走一步,就知道走不通。当真实现这种独立状态,穷其根本,最后人民法院是不是要建立自己的税务机关,不然的话财政最终怎么独立?

  人财物独立,看到了外部司法行政事务对审判事务的影响。但是,却简单运用了权力主体变更的人治思维。简单的说,人财物你管不好我自己管。后来,中央统一管理,或者人财物省级统管都在我们的改革思路里。然则都属于司法行政事务管理主体的斟酌。我们希望有一个管理主体的“管理素质”值得信任,而不是司法行政事务自身的规范化(提出科学的管理办法)来解决两者之间的基本矛盾。所以,中央管或省管都属此类。因为,这些较高级别的管理机关的确更有素质。那么,问题究竟是什么?以员额制为例,员额比例的确定终究对应员额法官的数量。员额法官的数量究竟是外部决定还是人民法院内部决定,都有弊端。关键问题是数量的决定究竟有没有客观标准?如果没有,三个也行五个也罢,给个员额可以,不给也符合规定,权力在任何主体手里都不可能不任性。如果我们根据法院的某个或某些状况能够很清楚的决定正确的员额数,比如基层法院案件受理数连续三年达到一万,员额法官数不得低于100,就是首先解决确定这一数量的“客观标准”问题。然后,无论管理主体是自身还是他人,我们都可以建立一整套规则,依据规则的刚性和约束力调适行政和审判的关系,避免审判事务受不正常行政管理的影响。但是,《人民法院组织法》修正案依然规定,“最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定”,怎么商?商的过程中,如果对数量有不同意见,谁的对,听谁的?这些问题不解决,想要人财物的正确独立,怎么可能?这就是行政类事务的不规范对审判事务的影响和制约。

  所以,行政和审判分离,不但是人民法院内部审判事务独立的基本前提,也是人民法院外部厘清司法行政类事务对审判独立干扰的基本出发点。在内部,不能认为法官必须有相当的司法行政管理权;在外部不能认为,法院应当人财物独立,这都不切合实际。我们需要的仅仅是审判事务独立,法院和法官应当享有和完全支配的权力仅仅是审判权。

  五、正确内容的再次反思

  再回到《人民法院组织法》第四十七条第二款,笔者认为,应当修改为:院长和审判委员会委员应当从现任法官中产生。副院长、庭长、副庭长从能够胜任相关行政管理工作的人员中产生。现任法官不得担任副院长和庭长、副庭长职务。

  这样,法官的职务空间由审判员、审委会委员、审委会专职委员和院长构成,与所有行政职务彻底分开。若干年后,再介绍某人是法院副院长或庭长时,我们将不再认为其是业务精英。因为,我们知道法院搞业务的都是法官,所有法官除了院长,都不是行政官员。法官将有属于自己的职业荣誉和尊严。

  《人民法院组织法》这一条款的修改,看起来事小,其实体大。它缺少行政与审判分离的基本内核。这种缺少在其它条款也能体现出来。比如《人民法院组织法》第四十三条第一款规定:地方各级人民法院院长由本级人民代表大会选举,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。

  从庭长、副庭长的表述,我们知道这里职务是由高到低或由重要到次要排列的。那么,第一、没有行政和审判的明确划分显而易见。行政职务和审判职务交叉混搭,比如副院长与审判委员会委员并提;第二、审判员排在最后。审判员是什么?审判员就是法官,是法院的主体。如果庭长、副庭长、副院长这些职务都比审判员重要,法官怎么可能成为法院的中心?法官如果放弃对行政职务的追求,怎么可能体现职业的价值?如此以来,“好好办案”怎么可能比“一心谋官”更有吸引力?关键是庭长、副院长这样的“官”对法官究竟要管什么?会不会妨害“审理者裁判”?如果“行政领导”切实不再领导“审理者之裁判”,这些行政领导还是法官,还得由现任法官“兼职”,为什么?如果行政领导都得是法官,法官必然要追求行政职务。可是,他成为行政领导后,又没有多少审判事务需要领导,揽了一身司法行政类事务处理,这是不是法官资源的浪费?是否符合人力资源配置的司法规律?

  如果要展开分析,行政和审判不分给我们造成的影响还不止这些,它已经构成司法长期的基本存在,几近是司法最大的实际。很多问题之不合理,不经意间就是如此造成的。比如,新修订的《人民法院组织法》第四十条规定,人民法院院长负责本院全面工作,监督本院审判工作,管理本院行政事务。人民法院副院长协助院长工作。

  我们想想,院长“监督本院审判工作”为什么?为什么将法院审判工作的监督权赋予“院长”?一旦院长有了监督权,某个审理者办的案件出了问题,算不算院长的责任?是不是就是院长没管理好,没监督好?那么,院长说这个案子你不能这么判,这么判的话,我要承担责任,审理者怎么办?说好了“审理者裁判,裁判者负责”,怎么又找到院长头上了?从这样一个简单的法条出发,我们能不能看到行政化的“思维惯性”以及固有观念的根深蒂固?

  实际上,对法官的监督与其它问题类似,首先要解决监督标准问题。如果标准模糊,监督就是人治模式。院长有能力和条件对全院所有案件履行抽象的不确定的监督职责吗?

  还有,依据最高院的相关规定,院长必须办案,有办案数量的要求。那么,院长自然是“审理者”,而且其审理的案件是法院审判工作的一部份。那么院长审理的案件由院长监督,是不是运动员和裁判员加于一身?如此规定是否存在逻辑冲突?

  但是长久以来,“行政长官”思维牢不可破。放到《人民法院组织法》的修订上,虽然基于法院上下级不是领导和被领导的关系,对最高院领导全国法院的行政和司法警务工作做出了改变,但是其它一些地方依然很不到位。从根本上说,还是将法院理解为行政机关,潜意识的认为院长之类的行政领导应当决定和左右审判工作。笔者看来,院庭长法官的监督权都很有问题。监督权应当有,但不是这么设置。长期以来行政和审判不分造成的体制现状提供了监督权设置不需要深入思考的土壤。所以,行政和审判分离,有多重要?其重要性在当今所有司法问题中首屈一指。但是却没有引起《人民法院组织法》修订的充分重视。

  六、结语

  分析起来,《人民法院组织法》此次修订虽然吸收了“审理者裁判,裁判者负责”这样先进的改革理念,但是依然没有将行政和审判分离作为立法的基本前提。此次修订虽然巩固了近年来司法体制改革的成果,但是对行政和审判交叉这一多年沉痼依然没有根本改造,也就不能根本奠定人民法院的新面貌,不得不说是一大遗憾。

  [1]中国人大网:全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》审议结果的报告,网址:http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-10/26/content_2064484.htm

  [2]参见网易新闻《最高院司改办主任谈员额制改革:优秀人才向审判一线流动明显》,网址:http://news.163.com/17/0111/09/CAG5TJS9000187VE.html

  [3]参见孙涛:《入额法官必须拥有相当司法行政权》,载中国法院网,网址:https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/10/id/1721842.shtml,文中提到:否则,一个不听话的司机就可以让入额的审判组织瘫痪,更不要说调动其他辅助人员。


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