究竟什么是员额制?_东方法眼 [dffyw.com]
 
首页 > 时评 > 视点 > 正文

究竟什么是员额制?

2018年01月06日10:25 东方法眼 fazhi1234
   
 

核心提示:员额制其实是限定法官职位数在全体人员中的比例。作为通用的人事管理手段,其没有考虑法官职位的特殊性;其所根据的因素与员额比例缺少具体的对应关系。与其套用这种管理方式,研究这么多“模糊根据”,不如摒弃这种管理,只研究法院收案数和法官办案标准值两个具体因素。

  中国现有法官约20万都经历了“员额制”。《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》第1条规定:……在实行人员分类管理、法官员额制的基础上,严格落实“让审理者裁判,由裁判者负责”的改革要求。

  简单的说,员额制是司法责任制改革的基础。没有员额制就没有司法责任制改革,至少在改革者看来是如此。

  那么,员额制究竟是个什么?

  最高人民法院发布的《中国法院的司法改革》白皮书表示,建立法官员额制,就是要通过严格考核,选拔最优秀的法官进入员额,并为他们配备法官助理、书记员等审判辅助人员,确保法院85%的人力资源配置到办案一线。[①]

  这里提到了三个问题:遴选优秀法官;为法官配置审判辅助人员;确保85%的人力资源配置到办案一线。我们略加分析一下:

  第一、“遴选法官”是员额制吗?

  如果认为现有约20万法官素质不敢恭维,也可以通过遴选的方式淘汰一部份。不论遴选采用何种方式,反正目的是淘汰不优秀的法官——完全可以设定一个目标,比如至少淘汰8万,保留约12万。这叫现有法官的洗盘,理论上是去粗取精(现实能否做到是另一回事)。那么,现有法官淘汰一部份留下一部份,叫员额制吗?如果这就是员额制,剩下的12万再怎么员额制?从这12万里再遴选,淘汰4万,留下8万?显然,员额制的本质属性不是法官遴选。

  第二、“为法官配置审判辅助人员”是员额制吗?

  如果问题是法官需要配置审判辅助人员,(无论问题真假)配置即可。没有员额制就不能配置审判辅助人员?因为法官数量太多配置不能?真的如此,先压缩编制即可。压缩法官编制就是员额制,还是配置审判辅助人员是员额制?

  前者上已分析。后者——如果只要法官数量合适,就可以配置审判辅助人员;却又因为,前者都不是员额制,后者能叫员额制吗?员额制就是配置审判辅助人员?倘若如此,才遴选出12万法官怎么能叫全面完成员额制改革?只有配置了多少审判辅助人员,才能叫全面完成员额制改革。可见,后者也的确不叫员额制。

  第三、确保人力资源配置到审判一线是员额制?

  人力资源配置需要条件。具体到某法院,干什么活配多少人,那叫行政管理。如果“确保”就是员额制,我们不遴选,将约20万法官全部放到办案一线,实现“确保”百分之一百的人力资源配置到办案一线,叫不叫员额制?

  法官配置不到办案一线的原因到底是什么?如果不遴选也可以将法官全部配置到办案一线,确保人力资源配置到办案一线,还怎么叫员额制?

  所以,究竟什么是员额制?全然不是上面这些。

  员额制就是法官的数量不能超过所在法院政法专项编制的一定比例。员额比例确定为39%,就是说具体法院法官数量不能超过该院政法专项编制数的39%。

  员额制究竟是个什么?员额制是以法院政法专项编制的总数为根据,取其一定比例确定法官人员数。

  那么,两者之间有没有正确的联系?我们可不可以根据所在法院有几棵树确定该院的法官人员数?完全可以。

  比如某院有树木100棵。经估计,法官30位比较合适。于是,确定员额比例是30%。然后,根据树木数量乘以30%得出该院“应该”有法官30位以彰显员额比例的价值。可见,法官数量并非不可以根据所在法院树木的棵数确定。

  那么,这能说明法官数量与树木棵数之间的必然联系吗?根据法院总人数确定法官数,其实还不如根据树木棵数确定法官数。

  当然,从人事管理的角度,限制某些职位在全员中的职数较为常见。然而,这种管理通常适用于对一定人员有管理职能的职位。比如,院长管理全院人员,所以院长、副院长的职位数可以根据全院人员数的一定比例设置。不可能100人的法院,设置99位院长。那么,员额法官是不是也是具有这种人员管理属性的职位?我们能不能套用同一种管理方式,限定其在全体人员中的职位比例?假如100人的法院,受案数从2000连续几年突破3000件,但是,人员总编制没有变化。这种情况下,我们应当先增加总编制还是提高员额比例以调整法官的职位数?无论怎么“曲线救国”,改变不了一个基本事实:法官的数量与总的人员编制没有必然联系,与案件数量有强烈的对应关系。换言之,这是一个管理案件而不是人员的职位。

  故,如果一定要以人员的数量为根据确定法官职位的限定比例,基本说明可以根据树木的棵数确定法官职位数。其实,权力完全可以如此任性,因为还有员额比例予以“圆场”。那么,员额比例怎么确定?

  《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》第49条规定:建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额。...[②]

  《人民法院组织法》(草案)第五十条规定:法官实行员额制。法官员额根据人民法院审级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。...

  共同之处,均抓取了审级、案件数量、经济社会和人口因素;不同之处,前者还包括了案件类型、法官工作量、审判辅助人员情况、办案保障条件。而且,两者均使用了“等因素”,以表明不能详尽列举所有确定法官员额的根据。

  我们再来看一下这些因素有什么特点,是否适合成为确定员额比例的根据?

  经济社会发展情况、人口数在不同的基层法院不可能一样。比如经济社会发展相近的两个基层法院一个辖区人口100万,另一个80万。为什么员额比例都定39%?甚至经济社会发展情况以及人口数都很不一样相距遥远的A基层法院和B基层法院其员额比也是相同的。谁能具体说明一下经济社会发展情况以及人口数与员额比例之间的对应关系?

  同样的,审级与员额比例是什么样的对应关系?案件类型、法官工作量、审判辅助人员情况、办案保障条件,它们与员额比例是什么样的对应关系?

  根据经济社会发展情况、人口数等确定员额比例如果真的可行,请列出员额比例39%、38%、37%所对应的经济社会发展情况和人口数值给人看看。如果列不出来,凭什么声明员额比例的确定是根据如上因素?

  如果说这些因素均可以成为员额比例确定的根据,“根据”其实不止这些。比如,气候条件要不要考虑?经济社会发展情况相当,人口数相近,只要气候条件差别巨大,员额比例也应该不同。再比如,地理环境要不要考虑?高原地区、平原地区和山区的员额比例也应该不同。那么,最全面的表述应当是:根据社会和自然的所有因素综合考虑确定员额比例。还有比这更全面的表述吗?

  “表述”再全面,再合理,缺少具体性,没有操作价值,有用吗?如果这些因素不断变化,员额比例恒常不变,员额比例还是根据这些因素确定吗?或者说根据这些因素确定员额比例还有实际意义吗?

  假使笔者所论就是不对,真有“高人”能根据经济社会发展情况和人口数等因素,科学确定具体的员额比例。那笔者就只剩下一个愚钝的问题了:根据这些因素直接确定法官数量如何?

  员额比例终究是要解决法官数量的问题,也就是说比例是否合适一定要落实到法官数量去考察。如果比例不换算成法官数量,实无从考察比例之是否合适。既然员额比例可以根据经济社会发展情况、人口数等确定,直接根据这些因素确定法官数量,——不就行了吗?

  丢掉比例直接确定法官数量?这么说,这不是全盘否定员额制吗?呵呵,谁敢?但是,一个连常识都不要的员额制,不应该否定吗?

  员额比例和法官数量实则是同一个问题。问题的实质不过是:一个法院有多少法官合理?

  学界对此的研究也很多。当然,很大一部份是按照员额制上述根据因素的思路展开。其不理想不处,基本上也是如上所述。囿于篇幅限制,笔者不再展开。简单的说,按照法院受案数和法官年办案标准值确定法官数量,较为现实、具体和可行。

  建议前者每三年一调整;后者每五年一调整。即具体法院法官人数根据近三年的年平均收案数每三年做一次评估,适当增减人员。法官办案标准值每5年作一次评估,适当调整办案标准值的额度。

  应当摒弃员额制所根据的那些可有可无的因素,沿着法院受案数和法官办案标准值的方向精细化法院法官数量的确定方法和管理。比如基层法院可以将案件类化为一审普通案件以及发回重审、再审、破产、民事诉讼特别程序的案件。根据一审普通案件的数量确定基本法官数量。根据这个数量的比例确定审委会委员的数量和专委的数量。审委会委员和专委自然都来自于法官。但是,专委不再承办一审普通案件,而是专门审理发回重审、再审和一些特别程序中的案件。囿于篇幅所限,相关问题不再展开。

  综上,员额制其实是限定法官职位数在全体人员中的比例。作为通用的人事管理手段,其没有考虑法官职位的特殊性;其所根据的因素与员额比例缺少具体的对应关系。与其套用这种管理方式,研究这么多“模糊根据”,不如摒弃这种管理,只研究法院收案数和法官办案标准值两个具体因素。建议《人民法院组织法》第五十条修改为:

  法官数量以法院收案数和法官年办案标准值为基本根据确定。最高人民法院法官年办案标准值,由最高人民法院商有关部门确定。地方各级人民法院法官的年办案标准值,由省、自治区、直辖市人民法院会商有关部门确定。法官年办案标准值实行动态管理。

  [①]参见法制网政法频道:《司法改革白皮书:法官员额制确保法院85%的人力资源配置到一线》,网址:http://www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/2016-03/01/content_6504385.htm

  [②]参见《最高法发布全面深化人民法院改革的意见(全文)》第49条,网址:新华网http://news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm


┃相关链接:

四川蓬安:举行首批员额法官宣誓仪式

员额制统票计分的科学性及其启示

河南光山法院举行首批员额法官宪法宣誓仪式

最高人民法院首批法官入额人选名单

法官在司法体制改革中的位置

2017年江苏省检察官入额考试案例分析题简读



扫码获取每日最新法律法规
公益性法律网站