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评最高院司法责任制改革(之一)──以《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》为视角

2017年08月25日17:23 东方法眼fazhi1234 评论字号:T|T

核心提示:“让审理者裁判,由裁判者负责\"集中代表了当代中国最先进的司法理念和最进步的改革思想。

  最高院的司法责任制改革对地方各级人民法院有示范和表率意义,也因此更有研究价值。《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》(以下简称《实施意见》)无疑是司法责任制改革的重要文件[①]。本文将以此为主线,对相关问题展开述评。

  一、改革核心价值或思想的一般思考。

  《实施意见》第1条中规定:严格落实“让审理者裁判,由裁判者负责”的改革要求。

  笔者认为,此处加引号的这十二个字之所以被“严格落实”,是因为它集中代表了当代中国最先进的司法理念和最进步的改革思想。

  “让审理者裁判”——自然肯定“审理者”的审判地位和独立的审判意志。自然反对任何形式的影响和制约“审理者”审判意志,防碍其审判独立的制度或机制。放在中国司法的具体语境,主要是反对行政管理权。这种反对并不是废除行政管理权本身而是排除其对审判事务的干扰。这种排除,必是肯定审案法官的审判独立,特别是审判意志独立;必然剑指法官服从和受制于“领导”及其所代表的行政管理权,审判地位和审判意志不独立之中国司法根深蒂固之流弊。也就是说,“让审理者裁判”不会自然成为现实,需要我们创造条件——打碎司法行政化,或者说是打碎司法事务上的行政管理权。

  然则,法官的领导以及行政管理权总是以正统和正确自居。否定之,谈何容易。当然,早有学者指出,(请示汇报签批等)“这些工作制度看似为了减少司法过程中法官个人的恣意与任性,集众人智慧以确保司法结果的公正,实质上是在取消上下位法院之间必要的分权和主审法官应负的责任,在很多时候,这些制度甚至变成了个别领导人干涉法官独立裁断权、贯彻自己私意的“合法化”通道。以下对上的请求制度有违法理是如此,以上对下的所谓“指导”、“要求汇报”其悖谬之处亦如此”。[②]

  司法行政化的问题今天基本是我们的共识。在理论上可以推导一下:如果法官的领导以及行政管理权的确是正统和正确的代表,司法行政化可以再强化一百倍仍然难以呈现为司法的“问题”。如果行政化每一次作用都是让事实认定和法律适用更为准确和正确,行政化对司法公正和防止冤假错案的作用定是“功不可没”。怎么可能成为司法的问题以及需要反对的制度?

  司法行政化的现实作用或典型表现往往让事实认定和法律适用一次次偏离正确结论,让案件结果不由事实和法律规定的符合长官意志。这种“扭曲”,实质不过是行政管理权对审判权的任性和恣意。

  我们提出“让审理者裁判”这样的改革思路就表明对司法实际的把握和认识非常精准。如果简单的视“领导”和行政管理权为正统和正确的代表,无视其在司法实际中的具体表现和各种现实样态,我们就找不到提不出也确立不了“审理者”裁判这样的改革思路,很难放弃针对“审理者”的把关、审核、签批、汇报等一系列的管理制度和措施。

  在充足意义上,让“审理者”裁判,定是司法体制内部管理的一次革命。然而,变化不彻底,就只能是旧事物的沿袭,难以呈现为革命性的变化。

  最高人民法院司法改革办公室马渊杰在《坚持司法责任制下放权与控权的统一》一文中认为,基于当下司法公信力状况,社会各界、各阶层、各级领导对于法官独立审判案件的普遍“不放心”,以及当前我国司法人员能力素质的现实,“不能过度依赖于事后监督和追责,还需兼顾必要的事前、事中的审判管理监督”。[③]

  如果“让审理者裁判”确立以后,再倒一把车,原因是普遍的“不放心”。从而,建立必要的事前、事中的审判管理监督,实际上所谓的“审理者裁判”不可能不打上一个大大的折扣,也就很难让这一进步的改革达到理想的革命性的变化状态。这种思想过于保守。其实,非“审理者”裁判的层层把关审批汇报等制度,虽然形式上较为保险,实践却清楚表明它更难以让人放心。

  “让审理者裁判”改革中心思想的确立,不但需要对司法实际的精准把握和清醒认识,同时需要毫不动摇的不折不扣的贯彻落实。最高院《实施意见》开篇明义提出严格落实“让审理者裁判,由裁判者负责”的改革要求,自然非常进步和极为正点!

  徐显明在《司法改革二十题》中曾指出,“如果法官能够命令法官,那么,命令者和被命令者就都不是法官了”。[④]初看此文还以为是近几年的作品。事实上,早发表于1999年《法学》。让人震惊的是,法官不独立,文书签批制等问题十几年前就已经存在并有学者进行了中肯研究——从进步的司法理念到司法现实确然经历了漫长的历程。不得不说,今天我们将“审理者裁判”和废除层层签批制等基本做法确立为改革的基本目标和遵循的基本价值,的确来之不易。习近平总书记指出,“党的十八大以来,政法战线坚持正确改革方向,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,对维护社会公平正义发挥了重要作用”。[⑤]

  二、改革核心价值或思想的再次论证。

  为什么要反复论证,因为,在后文我们将会看到,最高院的司法责任制改革仍然难以呈现为革命性的变化,仍然在很大程度上归因于旧事物的沿袭。

  “让审理者裁判”是中国司法实际所决定的必由之路。

  为了司法公正,我们不惜人财物省级统管等较为麻烦和系统的改革工程。但是,更为简单的道理其实正蕴含在“审理者裁判”之中,其本质正是让司法摆脱地方党政在内的所有“领导”之干扰,付出的却是一个“微创手术”。

  如果审理者不裁判,如果裁判由“非审理者”实质决定,司法公正必缺少根本保障。这种机制可以制造冤假错案,并且让冤假错案得不到纠正,可以让司法“非常强大”,权利极为卑微。在专政意义上的确很有战斗力。但是,相对于当代中国,很难满足人民群众日益增长的对司法公正的现实需求。

  如果我们一味坚信司法行政化之正确牢固和不可动摇,司法公正必然要求地方党委书记等法官之上的所有领导都必须是法律专家和道德专家,上下级法院等在内的所有领导必须跟法官没有区别,没有分工,必须都对案件结果承担具体责任。否则领导和法律的冲突实难避免,集权统一与分权制衡,领导和任性都在依稀仲伯之间。

  司法实际往往呈现为以“让案件处理更为正确的名义”行不正确处理的领导意志;以对承办人进行把关审核的名义行领导者的任性和恣意。如果司法工作机制维持这种“一体”没有脱节和疏松的体制,事实认定和法律适用的技术意义必能趋微,案件在技术意义上最正确的结论,也必然需要在体制上进行审核把关,层层批准。从而,“长官意志”必处于体制重要地位,“法律意志”必然不被体制重视或者难以成为被重视的体制意志。这种状况不能指责为一无是处。但是,在党的执政地位全面稳定和巩固的时代,应当认为存在明显弊端。对“长官意志”的维护和突出,往往不惜牺牲或难以维护公检法的实然职责,上下级法院的实然分工,架空审理者的具体工作实质以及事实和法律所规定的案件结论。更为简单的表述就是人治不是法治。

  “让审理者裁判”是改变这种不理想状况的精妙之笔。

  “审理者”属于体制的一部份而且处于最末端。一旦让审理者裁判,实质是肯定和充实局部功能以实现整体的有机和谐。自此以后,“法官意志”成为可以区别于长官意志和体制意志的“独立意志”,法官功能成为一个实然的法官功能。从功能区分看这是“独立的司法”。但是,在非审判事物的一切方面(包括不影响和左右审判意志独立的事物)它又镶嵌在体制之中。可谓党的领导与审判独立之有机结合——完全不同于西方国家司法机关作为国家权力一极之三权分立体制,却同样满足司法公正的体制需求,有望成为有中国特色的重要司法制度。

  如果司法实际做到“审理者”在裁判,也就是在技术上确保事实认定和法律适用的审判属性。同时,也就是反对和抛弃了在工具意义上事实认定和法律适用的政治属性;在社会意义上事实认定和法律适用的官僚属性;在私利意义上事实认定和法律适用的唯上属性。这些属性的共性是“私心杂念”,深刻腐蚀着司法公正。其中,所谓政治属性往往体现为地方个别党政领导人的“狭隘政治”,难以构成国家和人民层面的正确政治。绝大部份司法案件所谓的“政治属性”都是如此。审理者裁判所还原的,是“技术意义”上符合法律规定的事实认定和法律适用的审判属性。

  法律是党将人民的意志上升为国家意志所形成的规范性文件。因此,这种审判属性应当视为最大的和最正确的政治。它不但解决实际层面司法公正的具体问题,也是执政党执政地位巩固,国家和社会大治的必然选择以及确保执政地位继续巩固、国家和社会继续大治的必然要求。简单的说,当我们党取得国家政权,执政局面进入全面稳定的时代,司法更应该珍惜和珍视其在“技术意义”上的审判属性。这可以构成最大的政治——这是执政地位巩固和社会大治的必然追求,也是继续巩固和继续大治的自然需求。这必然要求“让审理者裁判”而不是“长官裁判”。“审理者意志”对长官意志的这种摆脱和自由,实质就是对法律的回向和服从。

  最高人民检察院党组成员、副检察长、中国法学会副会长徐显明在中国法学会第十二届法学青年论坛演讲中认为,作为顶层设计的司法体制改革能顶层到什么程度,至少需要“三跳”:法治的高度、政治的高度和党和国家事业全局的高度[⑥]。笔者深以为然。

  那么,“让审理者裁判”正是贯穿司法、法治、政治和事业全局的主线。简单说,这是司法体制内部管理的一次革命;是法治的基础手段;是正确处理党和司法关系的重要抓手;是全面建成小康社会不可或缺的重要组成部分。关键是这一改革措施足以承担起这些功能和价值。对于司法事业掀开新的篇章,对于法治社会迈出坚实的步伐,对于政党和司法关系问题的基本解决,对于全面建成小康社会人民群众应该享受的司法功能的兑现,都具有重要的地位和非凡的价值!

  因此,“让审理者裁判”自然是此轮司法体制改革最有价值和最为进步的改革思想。无论从历史问题的沉淀,还是当代中国实际和大局出发,都属于能够引领和划开新时代的事物。

  “让审理者裁判,由裁判者负责”,作为权责一致的顶层设计是中国司法固疾的一剂良药。在理论层面,司法责任制改革的核心思想和中心价值无愧于改革的当代。

  那么,问题是:提出来了是否落实好了?看清了认准了是否做到了?最高法的司法责任制改革,特别是《实施意见》的规定,给了我们一份什么样的答卷?它还有哪些问题,哪些认识还体现着我们思维上的局限,不妨按照严格落实“让审理者裁判,由裁判者负责”的改革要求之标准去衡量一下。

  [①]该文件的官网原文一直未能查询到。笔者本文所引用文件原文源自“今日头条”,网址:http://www.toutiao.com/i6454058625127154190/

  [②]徐显明:《司法改革二十题》,《法学》1999年第09期。

  [③]马渊杰:《坚持司法责任制下放权与控权的统一》,《人民法院报》2016年12月6日8版。

  [④]徐显明:《司法改革二十题》,《法学》1999年第09期。

  [⑤]《习近平:坚定不移推进司法体制改革坚定不移走中国特色社会主义法治道路》,网址http://news.xinhuanet.com/politics/2017-07/10/c_1121295680.htm

  [⑥]参见徐显明《中国司法体制改革的特点和目标》,网址http://www.spp.gov.cn/zdgz/201708/t20170823_198856.shtml,2017年8月24日最后访问。(笔者此处作了归纳表述)

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