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2016:人民法院司法改革综论(下)

2017年01月01日10:29 人民法院报胡仕浩 马渊杰 评论字号:T|T

核心提示:六、再升级:推进司法公开,建设透明法庭 深化司法公开是落实宪法法律原则、保障群众有序参与司法的重大举措,是深化司法改革、建立公开透明

  六、再升级:推进司法公开,建设透明法庭

  深化司法公开是落实宪法法律原则、保障群众有序参与司法的重大举措,是深化司法改革、建立公开透明的审判权运行机制的重要内容,是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的必然要求。2013年,最高人民法院以司法公开为抓手,拉开了新一轮司法改革的大幕。近年来在深化司法公开、打造阳光法院方面迈出了坚实的步伐,取得了显著成绩。2016年,最高人民法院院长周强向十二届全国人大常委会第24次会议专题报告了深化司法公开促进司法公正的情况,得到社会各界高度评价。司法公开在2016年又有新的业绩:

  一是修订《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》。确立了“依法、全面、及时、规范”的裁判文书公开原则,推出四个方面举措:(1)扩大了应当公开的裁判文书范围。详细列举了应当公开的裁判文书类型,要求涉及个人隐私的裁判文书应当在隐去涉及个人隐私的内容后上网公开,已上诉、抗诉的一审裁判文书也纳入公开范围,同时与二审裁判文书建立有机关联。(2)规范了裁判文书不公开情形。以调解方式结案或者确认人民调解协议效力的裁判文书原则上不上网公开,但为保护国家利益、社会公共利益、他人合法权益确有必要公开的应当公开,离婚诉讼的裁判文书或者涉及未成年子女抚养、监护的裁判文书不上网公开。对于不公开的文书,除可能泄露国家秘密的外,也都要公布案号、审理法院、裁判日期及不公开理由。(3)健全裁判文书公开工作机制。由传统的专门机构集中公布模式,转变为法官在办案平台一键点击自动公布模式。(4)要求建立裁判文书公开工作督导机制。

  二是建成“中国庭审公开网”。9月27日,最高人民法院周强院长正式启动“中国庭审公开网”上线运行,并指出“庭审视频直播是互联网时代司法公开的重要创新,是推进构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制的重大举措”。作为全国法院统一、权威的庭审公开平台,中国庭审公开网是继中国审判流程公开网、中国裁判文书公开网、中国执行信息公开网之后建立的司法公开第四大平台,标志着司法公开进入新的历史阶段。与已有的司法公开形式相比,庭审公开更直观、立体、感性,实现了司法公开的全面性,拉近了司法与公众之间的距离,使正义“可视化”。截至12月20日,庭审直播网访问量达10.78亿次,全国累计直播案件91941件,其中最高人民法院累计直播322件。

  三是修改《中华人民共和国人民法院法庭规则》。《法庭规则》最早在1979年12月11日由最高法院审委会通过并发布,1993年作了一次修改。时隔23年,2016年4月13日,经最高法院审判委员会三次审议,公布《最高人民法院关于修改〈中华人民共和国人民法院法庭规则〉的决定》。此次修改在促进审判公开、推进庭审实质化、保障公民权利、促进司法便民、规范司法礼仪、维护法庭秩序和安全等方面都有很多亮点。特别在促进审判公开方面,作出了大量新规定,如设置专门的媒体记者席、公开旁听席位数量、优先保障当事人近亲属或其他利害关系人旁听权、庭审全程录音录像、允许庭审直播活动、记者经许可对庭审录音录像拍照、外国人、无国籍人旁听庭审、外国记者报道庭审等,促进法庭更加开放、便民、透明、安全、有序、庄严,让法庭成为人民群众感知公平正义的场所。

  七、补短板:推动案件外疏内分,着力解决“案多人少”矛盾

  改革开放30多年来,我国法院受理案件数量已从1978年的61万件增加到2015年的1952万件,增长30多倍;2016年1月至10月,全国法院已受理案件1913万件,同比上升18.59%。人们形象地称为“诉讼爆炸”的时代。与此同时,我国法官人数从1978年的6万余人增加到目前的近20万人,增长仅3倍多,与案件增长幅度相比明显不成比例。“案多人少”矛盾成为制约法院整体工作发展的短板。补齐这一短板,必须推动案件“外疏内分”,在更高层次上实现司法公正与效率的平衡。

  一是推进多元化纠纷解决机制改革。建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接,引导当事人选择适当的纠纷解决方式,不仅有利于化解矛盾,缓解办案压力,更能够满足人民群众多元解纷需求、推动国家和社会治理体系现代化。6月29日,最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》《人民法院特邀调解规定》。明确了人民法院深化多元化纠纷解决机制改革的指导思想、基本原则和目标任务,对加强诉调对接平台建设、健全制度机制、完善程序安排、加强工作保障等作了规定。特别是创新特邀调解制度和在线纠纷解决方式,推动在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达一体化信息平台建设,探索民商事纠纷中立评估机制、无争议事实记载机制、无异议调解方案认可机制,等等,将中央关于矛盾纠纷多元化解的改革部署落到实处。

  二是推进繁简分流机制改革。9月12日,最高人民法院出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》,该文件共22条,立足于用足用好现有制度,同时提出改革创新工作机制,推广地方繁简分流先进做法,成为各级法院下一步推进繁简分流、缓解人案矛盾的重要指南。主要内容概括为五个方面:一是发挥多层次诉讼制度体系的整体效能。根据案件特点、诉讼标的大小等因素,合理选择实现担保物权案件特别程序、督促程序、小额诉讼程序、简易程序、普通程序;根据案件难易、刑罚轻重等因素,推动速裁程序、简易程序、普通程序等刑事审判程序完善;根据争议大小等因素,探索建立行政速裁工作机制,促进行政简易程序的完善。二是突出解决制约审判效率主要问题的实招。针对制约审判效率提高的“送达难”问题,推行诉前地址确认制度,推广电子送达、完善邮寄送达;

  提出发挥庭前会议功能,通过庭前会议解决程序性事项、促成当事人和解或者达成调解协议,确认无争议事实和证据,推进庭审实质化;改革庭审方式,对简单民事案件采取要素式庭审,对认罪认罚案件,简化庭审程序;推行裁判文书繁简分流。三是注重创新工作机制。提出推行立案环节案件繁简甄别,探索对系列性或群体性民事、行政案件选择个别或少数案件先行示范诉讼,推行同一审判组织集中时间审理案件做法,完善二审案件衔接机制等。四是进一步优化司法资源配置。提出提升人案配比科学性,推广专业化审判,推进审判辅助事务集中管理,发挥法院外部资源作用。五是重视信息化建设对提高审判质效的支持保障。提出建立全国统一的电子送达平台,推广使用电子支付令;采用远程视频方式开庭,使用视听传输技术或者同步视频作证室等作证;推行庭审记录方式改革,开发利用智能语音识别技术实现庭审语音同步转化为文字并生成法庭笔录;推进诉讼档案电子化等。

  八、现代化:推进“互联网+”和“智慧法院”建设

  人民法院如何紧紧抓住互联网、大数据、云计算、人工智能的发展契机,顺应科技革命和数据时代潮流,站在全球信息化浪潮之巅,促进审判体系和审判能力的现代化,是当前法院面临的一项重大课题。2013年以来,周强院长对信息化建设高度重视,提出“信息化是人民法院一场深刻的变革”,将深化司法体制改革和加强信息化建设作为人民法院工作的车之两轮、鸟之两翼,在2016年全国两会上正式提出“智慧法院”的概念。党的十八届五中全会提出实施网络强国战略、“互联网+”行动计划和国家大数据战略,为人民法院信息化革命提供宝贵发展机遇。

  2月24日,最高人民法院出台《人民法院信息化建设五年发展规划(2016-2020)》和《最高人民法院信息化建设五年发展规划(2016-2020)》,对全国法院以及最高法院自身信息化建设作出全面规划,明确了人民法院信息化建设3.0版的总体思路,以促进审判体系和审判能力现代化为总目标,强调服务人民群众、服务审判执行、服务司法管理,加强顶层设计、加快系统建设、强化保障体系、提升应用成效,规定了五年发展规划期间信息化建设四大类55项任务。纲要设计有以下几个亮点:一是突出顶层设计,针对人民法院信息化建设统筹规划较为薄弱的问题,加强发展规划,完善人民法院信息化总体技术方案、标准体系、评价指标体系。二是重视拓展融合,提出以云计算为支撑构建全要素一体化信息基础设施,聚焦“一站式”服务构建全业务全流程业务应用平台,以提高“数据治理”能力为目标构建信息资源智能服务体系。三是强化保障体系,提出建立规范化安全保障体系、质效型运维保障体系、专业化人才保障体系。四是注重评估成效,以大力推广和应用评估为杠杆促进应用成效提升。

  2016年7月28日,最高人民法院印发《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》,着力推进诉讼电子卷宗随案同步生成,全面开发和支持电子卷宗在案件办理、诉讼服务和司法管理中的深度应用,为建成人民法院信息化3.0版、打造智慧法院提供核心支撑,要求在2017年底前,全国法院全面实现电子卷宗随案同步生成和深度应用。电子卷宗深度应用要实现:全面支持法官网上办案,支持合议庭内部卷宗流转,支持审委会讨论审理,支持法院内部审判管理,支持法院间查阅、移送电子卷宗,支持诉讼参与人网上查阅电子卷宗。通过电子卷宗的深度应用,规范审判程序,促进流程再造,深化司法公开,提高办案质效,拓展阳光司法范围,提升法院诉讼服务水平,提升法院司法管理的制度化、信息化和科学化水平。

  九、强肌体:改革法院内设机构和人员管理制度,打造扁平化管理的职业化队伍

  要保证审判权依法独立公正行使,关键在于打造一支正规化、专业化、职业化的司法队伍,为此必须构建一套符合司法规律和法官职业特点的科学而严格的司法人事制度。2016年,在推进司法人员分类管理、法官单独职务序列、法官职业资格准入等方面都有重大突破。

  一是推进内设机构改革试点。从目前一些法院内设机构设置来看,有的内部管理层级过多,导致行政管理色彩浓厚,有的非审判业务机构占总数比例过大,有的分工过细、职能交叉重叠。同时随着审判权运行机制改革的加速推进,对实行扁平化管理、突出法官办案主体地位等都提出了新的要求,迫切需要通过改革进一步建立设置科学合理、职能划分明确、运行高效顺畅,符合审判机关特点和审判权运行规律的内设机构体系。8月18日,中央机构编制委员会办公室与最高人民法院共同印发《省以下人民法院内设机构改革试点方案》,坚持精简效能、服务审判、分级设置的原则,推进省以下法院内设机构改革试点。从试点方案来看,有以下几个特点:一是突出审判庭的扁平化管理。规定综合考虑专业划分、法官人数、人员编制、案件数量等因素设置审判庭,人员编制在50人以下的法院,可设综合审判庭。二是突出非审判业务机构服务审判的特点。诉讼服务、信息技术等需要设置的应予设置,职能交叉、业务相近的应予整合,与审判机构职能无直接关联的机构应予撤并。三是突出从严控制的导向。总数原则上只减不增,杜绝1人庭2人庭(室)现象。值得注意的是,方案明确试点法院原核定的编制及领导职数不变,确保改革顺利推进。

  二是建立法官逐级遴选制度。法官逐级遴选制度是实现法官专业知识、司法经验和职业品德三结合的最佳途径,也与我国四级法院功能定位相适应,对于形成科学的法官培养模式和良性人才成长机制具有重要意义。5月13日,中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院印发《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》,明确了地市级以上人民法院法官一般通过逐级遴选方式产生,经最高人民法院决定或者批准,上级人民法院可以在下两级人民法院范围内择优遴选法官,明确了遴选到地市级省级人民法院和最高人民法院法官的不同条件,明确了地市级法院法官助理初任法官的,应当到基层法院任职,省级以上法院法官助理初任法官的,一般到基层法院任职。需要说明的是,目前不少地市级以上法院已任命为法官但未入额同志担心转为法官助理后是否以后需要到基层去任职,这个问题在方案中明确了员额制实施前在地市级以上法院已任命为法官但未入额,且仍在审判业务部门协助办案的,可以在本院参加法官遴选,在本院任职。

  三是建立从律师和法学专家中公开选拔法官机制。从律师和法学专家中公开选拔法官有利于拓宽法官来源渠道,优化法官队伍结构,建立有别于普通公务员遴选的机制也确有必要。6月2日,中央办公厅印发《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》,进一步明确了参加公开选拔的律师、法学专家应当符合的条件、程序、应遵守的规定等。

  四是改革审判辅助人员管理制度。按照司法人力资源配置规律,为法官应配备审判辅助人员,才有助于法官更好地专注于裁判事务。世界主要国家和地区法官与审判辅助人员的比例一般是1∶3至1∶5,甚至更高,改革前我国法官与审判辅助人员的比例不足1∶0.6。从试点经验来看,解决法官助理的来源主要有以下几种途径:一是从政法专业毕业生中招录(或聘任)市、县两级法院法官助理;二是将部分具有公务员身份的在编书记员转任为法官助理;三是将已经接受初任法官培训,但尚未任命为助理审判员的人任命为法官助理;四是将未能进入员额的法官转任为法官助理;五是招收法学院在校学生以法律实习生身份短期从事法官助理工作。为切实解决法官助理、书记员管理制度中的问题,6月27日,中央组织部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院出台《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》,明确编制内法官助理、书记员原则上按综合管理类进行管理,对法官助理和书记员分别设置单独的职务层次,规定职务晋升和职数比例,畅通这类人员发展通道。对聘用制书记员管理,最高人民法院正会同中央有关部门抓紧研究意见。

  十、两手硬:依法履职保护与违法审判惩戒相结合

  完善司法责任制,确保法官依法履行职责,既要严格依法惩戒违法审判,又要切实加强法官履职保护。2016年,中央深改组第23次会议审议通过《保护司法人员依法履行法定职责的规定》,由中办、国办于7月21日印发;中央深改组第26次会议审议通过《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,由“两高”于10月12日印发。

  一是保护司法人员依法履行法定职责。法官履职保障决不仅仅是涨工资、提待遇,更为重要的是有健全的机制确保法官依法独立公正行使审判权,对蔑视司法权威、破坏法治尊严的行为予以坚决打击。两办出台的规定,任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务,不得以办案数量排名、末位淘汰、接待信访不力等为由调整法官工作岗位,对采取不实举报、诬告陷害、利用信息网络等方式侮辱诽谤法官依法追责,公安机关对威胁骚扰、暴力伤害法官的警情应快速出警、有效制止,法官享受休息权和休假权等,充分体现了对司法人员的关心和爱护,这些规定落实到位,法官职业环境将进一步改善。

  二是建立法官惩戒制度。建立法官惩戒委员会,是这轮司法体制改革的一项崭新举措。过去法官惩戒程序与公务员相同,行政化色彩浓厚,完全由法院纪检监察机构办理,惩戒公信度不高。设立法官惩戒委员会是我国法官惩戒制度的重大改革。“两高”出台的惩戒制度意见,有以下几个特点:一是突出法官惩戒工作的专业性,体现在组成人员法官、检察官代表不低于全体委员50%,惩戒委员会负责审议当事法官是否存在违法审判行为,是否存在故意或者重大过失,是否需要对错案负责。二是突出法官惩戒工作的开放性,将内部监督与外部监督相结合,吸收法学专家等社会相关人员参与,严格规范惩戒工作章程,提高惩戒工作开放性和公信度。三是突出法官惩戒工作的程序性,强调保障当事法官的陈述、辩论、举证、申请复核等权利,实现严肃追责与依法保障相结合。有两点需要注意的是,惩戒委员会不直接受理对法官的举报、投诉;惩戒委员会作出的是惩戒建议,而非最终决定。在具体操作上如何进一步完善与纪检监察体制的衔接、与党管干部原则兼容,正在进一步研究中。

  总结过去,是为了更好地开创未来。2016年12月28日至29日,最高人民法院分别举办了四个新设巡回法庭的挂牌仪式,并召开了全国法院司法责任制改革督察推进会,进一步深入推进司法改革。新的一年,人民法院将继续深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以习近平总书记的系列重要讲话为指导,把司法改革的年度账本点清楚,把抓改革落实的战术打法弄清楚,把改革取得的具体成效理清楚,把改革遇到的矛盾问题搞清楚,不忘改革初心,继续拼搏奋进,以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。

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