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2016:人民法院司法改革综论(上)

2016年12月31日11:40 中国法院网胡仕浩 马渊杰 评论字号:T|T

核心提示:2016年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,司法改革继续攻坚克难、稳步推进。一批重大改革方案陆续出台,重点领域和关键环节改革取得重大

  2016年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,司法改革继续攻坚克难、稳步推进。一批重大改革方案陆续出台,重点领域和关键环节改革取得重大突破,司法改革主体框架基本搭建完成,人民法院司法改革蹄疾步稳,亮点纷呈。

  一、抓关键:全面推开司法责任制改革

  2016年7月,中央政法委在长春召开了全国司法体制改革推进会,孟建柱书记在会上作了重要讲话,确定全面推开司法责任制改革,包括三个方面新意:

  一是完善员额制改革政策,适当增加基层法院员额比例。针对案多人少矛盾依然突出问题,确定可将事业编制人员纳入员额比例基数,基层法院可将员额比例提高到40%左右。针对法院领导干部如何入额问题,提出对领导干部入额要从工作需要出发,严格把握,入额后要亲自办理一定数量的案件,不允许领导干部不按照标准和程序直接入额。针对法官遴选问题,提出要以考核为主、考试为辅,保证入额法官政治素养、专业素质、办案能力、职业操守过硬,防止简单以考分划线,防止论资排辈。针对未入额法官安置问题,明确他们原来享有的津补贴保留不变,积极通过单位内部转任、提前退休、跨单位交流等多种方式分流安置。针对艰苦边远和民族地区,提出适当降低司法考试门槛和遴选标准的优惠政策。

  二是完善司法责任制改革措施,实现放权与监督相统一。会议强调,实行司法责任制,是将个案审批、文书签发,转向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管和把握,要认真贯彻落实《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,制定各类司法人员权责清单,完善错案责任追究和审判绩效考评制度,将权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的司法责任制体系落到实处。

  三是完善司法职业保障政策,落实单独职务序列和工资制度改革。针对职务序列改革实施过程中的具体问题,经商中央组织部同意,最高人民法院、最高人民检察院于7月6日联合印发《关于<法官、检察官单独职务序列改革试点方案>若干问题的答复意见》,明确了员额内法官单独职务序列等级确定、任职时间确定、基层法院法官晋升二级高级法官的程序以及副省级城市、市(地)级中级法院一级高级法官数额的确定等问题。根据制定工资制度实施办法过程中发现的问题,长春会议对2015年印发的《法官、检察官工资制度改革试点方案》的工资政策作出了调整:一是除司法警察外,法院内部实行三类人员、两种待遇,员额法官工资收入高于当地其他公务员一定比例,司法行政人员工资收入在实际操作中按司法辅助人员的政策办理。二是对法院工作人员现有的审判津贴、办案岗位津贴、法定工作日之外加班补贴额度予以保留。三是在个别地区,如果改革后发现员额法官平均工资收入水平低于司法警察的,要托到略高于司法警察平均工资收入水平。四是合理确定绩效考核奖金在工资收入中的权重。7月22日,人力资源和社会保障部、财政部印发《法官、检察官和司法辅助人员工资制度改革试点实施办法》。9月30日,最高人民法院印发了《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)》,绩效考核奖金的发放,不与法官职务等级挂钩,主要依据责任轻重、办案质效、办案数量和办案难度等因素,体现工作实绩,向一线办案人员倾斜。

  二、调结构:推进以审判为中心的诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度试点

  2016年6月27日,中央全面深化改革领导小组(下称中央深改组)第25次会议审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》;7月20日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发该意见,就完善刑事诉讼制度、规范执法行为、推进案件繁简分流等提出明确要求:一是落实证据裁判,敢于排除非法证据。以审判为中心就是要求侦查、起诉环节也应当按照裁判要求和标准固定保存证据,达不到法定证明标准的不得移送审查起诉、不得勉强提起公诉,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防。对于审判机关来说,就要严格排除采用非法方法收集的证据、严格排除不符合法律规范要求的证据,严格执行法律明确规定的证据采纳规则,依法作出裁判。二是落实疑罪从无,加强人权保障。坚持疑罪从无,严格执行法定证明标准,是防范冤假错案的关键。人民法院作出有罪判决,对于证明犯罪构成要件的事实,应当综合全案证据排除合理怀疑,对于量刑证据存疑的,应当作出有利于被告人的认定。三是落实庭审中心,推进庭审实质化改革。以审判为中心,从某种意义上说,就是以庭审为中心,发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用。要充分体现审判直接言词原则,完善证人、鉴定人、侦查人员出庭作证制度,完善法庭调查、辩论、当庭宣判制度,切实保障当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩论辩护权、申请权和申诉权,实现从卷宗中心主义向庭审中心主义转变,确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、控辩意见发表在法庭、裁判结果形成于法庭。

  推进以审判为中心,必须落实繁简分流,将有限的司法资源作出合理分配,促进庭审实质化,加强人权司法保障。因此,在总结刑事速裁改革经验基础上,中央推进认罪认罚从宽制度改革。7月22日,中央深改组第26次会议审议通过《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》;9月3日,十二届全国人大常委会第22次会议作出决定,授权“两高”在北京等18个地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作;11月16日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。把握好这项改革,一是要准确把握适用条件,限于犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,对指控的犯罪事实没有异议,同意量刑建议并签署具结书的案件。二是要准确把握适用原则,办理认罪认罚案件首先要确保公正,仍应坚持宽严相济、罪责刑相适应、证据裁判、人权保障等基本原则,要确保被告人获得及时、充分、有效的法律帮助,确保被告人知悉法律后果、自愿认罪认罚、自愿选择程序,确保被害人合法权益得到依法保护。三是要准确把握从宽,坚持根据犯罪的事实、性质、情节和对社会的危害程度,综合考虑认罪认罚的具体情况,依法认定是否从宽及其幅度。四是要完善诉讼程序,速裁程序纳入认罪认罚从宽制度改革继续试点,同时将速裁程序扩大到三年有期徒刑以下刑罚案件,但同时也要求必须是基层人民法院管辖的事实清楚、证据充分、当事人对适用法律没有争议、被告人认罪认罚并同意适用的案件。需要注意的是,有的同志认为开展认罪认罚从宽改革就是国外辩诉交易的中国版。我们认为,虽然认罪认罚从宽制度借鉴了国外辩诉交易的合理因素,但与之有本质区别,我们国家的认罪认罚从宽主动权牢牢掌握在司法机关手中,司法机关也必须坚持以事实为根据、以法律为准绳和证据裁判的要求,最终是否从宽、如何从宽也都由法院依法裁判,而不是跟被告人讨价还价。

  三、破难题:以基本解决“执行难”为目标深化执行体制机制改革

  “执行难”是人民群众反映最强烈、最集中的问题之一。3月13日,周强院长在十二届全国人大四次会议上庄严承诺:“用两到三年时间基本解决执行难问题”,体现了人民法院敢于担当的精神和破解“执行难”的决心。4月29日,最高人民法院印发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,以改革思维和方式破解难题,补齐短板。

  一是推进审执分离体制改革。按照党的十八届四中全会确定的“完善司法管理体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”要求,目前在人民法院内部实行审判权和执行权科学合理分离,将执行机构及其他审判庭行使的涉执行裁判职能剥离整合,交由各级人民法院设立的执行裁判庭或专门合议庭统一行使,强化审判权对执行权的监督制约,执行局负责执行实施工作。同时进一步强化执行工作统一管理体制,依托上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥系统,强化全国四级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作管理体制,规范指定执行、提级执行、异地交叉执行的提起和审批程序,提高执行实施效率。

  二是推进失信被执行人信用惩戒机制改革。没有惩戒就没有威慑力,强制性是法院执行的本质属性和生命线。“老赖”们之所以敢逃避债务、规避执行,重要原因是对其缺乏强有力的惩戒。2016年1月,最高人民法院和国家发改委等44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。6月27日,中央深改组第25次会议审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,该文件于9月以中办、国办名义印发。意见规定了11类37项惩戒措施,包括从事特定行业或项目限制、政府支持或补贴限制、任职资格限制、准入资格限制、荣誉和授信限制、特殊市场交易限制、限制高消费及有关消费、出境限制、加强日常监督检查、加大刑事惩戒力度等,提出要加快推进对失信被执行人跨部门协同监管和联合惩戒机制,构建“一处失信、处处受限”的信用监督、警示和惩戒工作体制机制,使“老赖”寸步难行、无处遁形。

  三是推进司法拍卖机制改革。执行财产处置过程不透明、不规范、变现难问题也是群众反映较为强烈的问题。开展网络司法拍卖是破解这一难题的有效途径,目前全国已有1400家法院开通网上司法拍卖平台。8月2日,最高人民法院发布《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》,明确以拍卖方式处置财产必须采取网络司法拍卖方式,并向社会全程、全面、全网络公开,不仅有利于提升司法拍卖效率和执行财产处置变现率,同时也使司法拍卖竞买机会均等化、拍卖过程公开化,有效减少拍卖过程中暗箱操作和权力寻租,有利于申请执行人债权及时兑现,也有利于被执行人合法利益的维护。

  四、顾大局:积极以改革服务保障大局、维护法制统一

  司法改革既是全面深化改革的重要组成部分,也是服务经济体制改革和国家重大发展战略实施的重要手段。2016年人民法院在以改革服务保障大局、维护法制统一上积极作为,除了相继出台为“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、推进生态文明建设与绿色发展、切实维护公共安全提供司法服务和保障等规范性文件,成立“一带一路”司法研究中心,建立京津冀法院联席会议机制外,还有以下几项改革值得重视:

  一是增设巡回法庭。11月1日,中央深改组第29次会议审议通过《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》,同意最高人民法院在深圳市、沈阳市设立第一、第二巡回法庭的基础上,在南京市、郑州市、重庆市、西安市增设第 三、第四、第五、第六巡回法庭。至此,六个巡回法庭的整体布局尘埃落定。巡回法庭全面设立,对于进一步落实四中全会决定,更好满足群众司法需求,提高司法公信力,具有重要意义。与巡回法庭改革统筹推进的还有跨行政区划法院、检察院改革,也已处于改革方案的最后攻坚期。

  二是加强产权司法保护。出台《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》和《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》,作为深入贯彻落实中办、国办印发的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的具体举措,坚持平等、全面、依法三大原则保护产权,提出加强产权保护机制建设,对法律适用难度较大的涉产权刑民交叉、民行交叉案件,可以组成综合合议庭审理。

  三是推进海事案件管辖制度改革。出台《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)(二)》,推动确立以民商事案件为主、合理涵盖其他领域的海事案件专门管辖制度,明确人民法院对我国管辖海域的司法管辖权,依法维护海洋权益,维护“蓝色国土”安全。

  四是推进知识产权案件审判“三合一”工作。7月,出台《最高人民法院关于在全国法院推进知识产权民事、行政和刑事案件审判“三合一”工作的意见》,除北京、上海、广州知识产权法院外,各级法院要积极推进知识产权审判庭统一审理知识产权民事、行政和刑事案件。这对于统一司法标准、促进审判专业化、优化审判资源配置、增强司法机关和行政执法机关的执法合力具有重要价值,有利于提高知识产权司法保护力度,服务创新驱动发展战略实施。

  五是积极探索公益诉讼和环境资源审判改革。2月,出台《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》;4月,出台《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,积极探索公益诉讼制度改革,维护环境正义和代际公平。

  六是积极探索破产审判机构改革。6月21日,最高人民法院印发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》,要求直辖市应当至少明确一个中院设立清算与破产审判庭,省会城市、副省级城市所在地中院应当设立清算与破产审判庭。此举对于落实中央关于推进供给侧结构性改革决策部署,健全公司强制清算与企业破产案件审判组织,推进审判专业化,提高破产案件审判质效具有创新意义。

  五、惠民生:完善司法便民利民和司法民主机制

  2015年的立案登记制改革从制度上破解了“立案难”,2016年人民法院开展立案登记制改革“回头看”,防止“立案难”问题反弹。值得重视的是,“立案登记改革+互联网+诉讼服务”,使诉讼过程的便民性得到质的飞跃和提升。6月20日出台的《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》,从另一个方面促进诉讼诚信建设,依法保障诉权,维护良好的诉讼秩序。此外,最高法院在司法民生方面还有两大亮点:

  一是推进家事审判改革。家庭是社会的细胞,家庭治理是社会治理的基础。家事案件每年400余万件,家事审判所调整的家庭伦理关系不断显现新情况、新问题,具有不同于普通财产案件的人身性、敏感性和社会性特点,对专业化、人性化审判的要求日益凸显。为满足群众关切、改善审判质量、积极参与社会治理创新、促进良好家庭家风建设,人民法院积极探索家事审判改革。4月21日,最高人民法院印发《关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》,确立了指导原则和工作理念,提出要探索家事纠纷的专业化、社会化和人性化解决方式。一是推进家事审判专业化,要求探索建立专门的家事审判庭或者组建家事审判团队,引入家事调查员、社工陪护及儿童心理专家等多种方式,为当事人提供心理疏导等相关专业服务。二是推动家事审判社会化。推动建立司法力量、行政力量和社会力量相结合的新型家事纠纷综合协调和多元调解机制,形成有效社会合力,妥善化解家事纠纷。三是推动家事审判人性化。增加诉讼程序的弹性、柔性,体现人文关怀,试行调解前置制度,加大法官的职权干预力度,强化不公开审理、当事人亲自到庭、未成年人利益最大化原则。北京市东城区人民法院等100个人民法院,自2016年6月1日起,将开展为期两年的家事审判改革试点工作。

  二是完善司法救助制度。司法救助改革是保障基本人权、贯彻司法为民、促进社会和谐的迫切需要。7月,最高人民法院印发《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》,要求成立司法救助委员会(最高人民法院于9月18日成立),负责国家司法救助工作,健全司法救助经费保障机制、监督机制和信息共享机制,建立统一的国家司法救助处理机制、受案范围和救助标准,畅通国家司法救助申请渠道,完善救助的听证程序,加大救助公开力度,有效促进司法救助工作健康发展。

  在司法民主方面,人民陪审员改革试点继续推进。2016年,最高法院下发《关于进一步加强和改进人民陪审员制度改革试点工作的通知》《人民陪审员履职读本》,及时纠正改革试点中存在的问题,对落实随机抽选、规范陪审案件范围、加强大合议庭陪审机制、探索事实审和法律审分离、加强陪审工作保障、提升陪审员履职能力等提出明确要求。6月30日,周强院长向十二届全国人大常委会第21次会议作人民陪审员改革试点中期报告。根据试点情况和审议意见,最高法院确定延长试点一年,进一步研究完善制度,推进改革。

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