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新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能──写在新修订的人民检察院组织法颁布之际

2018年11月04日16:02 最高人民法院网
   
 

核心提示:最高人民检察院副检察长 孙谦 2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国人民检察院组织法》。这是1979

最高人民检察院副检察长 孙谦

  2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国人民检察院组织法》。这是1979年人民检察院组织法颁布以来作出的第一次重大修改。1979年,五届全国人大常委会第二次会议通过人民检察院组织法之后,1983年和1986年分别就个别条款进行了修改。但是,随着我国经济社会快速发展,民主法治建设不断进步,司法体制改革深入推进,人民检察院的机构设置、职责权限、运行方式等均发生了诸多变化和调整。为了适应新时代检察工作面临的新情况、新任务和新要求,进一步完善中国特色社会主义检察制度,全国人大常委会对人民检察院组织法进行了全面修改。修订后的人民检察院组织法再一次明确人民检察院是国家法律监督机关的性质和宪法定位,完善了检察机关法律监督职能配置,规定了法律监督职责权限、办案组织设置及运行方式等。这对于创新发展新时代检察工作,开创检察机关法律监督工作新局面,具有重要的政治意义、法律意义和实践意义。

  一、坚持人民检察院是国家法律监督机关的宪法定位

  检察机关是宪法规定的国家法律监督机关。修订后的人民检察院组织法坚持了检察机关是国家法律监督机关的宪法定位。在中国特色社会主义进入新时代,检察机关具体职能作出调整的背景下,坚持检察机关的宪法定位,不仅彰显了对宪法精神的贯彻,对既往法律规定的延续,更是中国特色社会主义政治体制、司法体制的鲜明特征。

  (一)坚持检察机关法律监督的宪法定位,是坚持和发展马克思恩格斯民主监督思想和列宁法律监督思想的体现

  我国检察制度是在马克思恩格斯民主监督思想和列宁法律监督思想指导下建立和发展起来的,是马克思恩格斯民主监督思想和列宁法律监督思想与我国实际相结合的产物。“马克思主义在创立他的国家理论中,把人民监督作为他的新型无产阶级国家的重要基石”。马克思、恩格斯从巴黎公社政权建设的经验教训出发,以人民主权为逻辑起点,提出了民主监督的重要思想,认为民主监督是防止权力异化、防止权力腐败的重要手段,从本质上阐述了监督对社会主义民主制度的重大意义和重要作用,并把人民监督作为社会主义国家监督的本质。列宁通过俄国革命和建设的实践,继承并发展了马克思恩格斯的人民主权思想和民主监督理论,进一步就如何实现民主监督,如何把松散、自发的民主监督转化为有组织、制度化、法制化的权力对权力的监督,提出了法律监督思想。列宁认为,要实现民主监督,必须严格执行法律,而要保证法令的执行,必须加强法律监督,宪法和法律是民主监督的基本保证。列宁主张,为了保证这种监督的法制化,应当建立专门的法律监督机关即检察机关,由检察机关专门负责维护法制的统一正确实施,从而实现由直接的民主权利对国家权力的监督到由国家权力对国家权力进行监督的转换,实现法律监督的日常化、组织化、制度化、法制化。列宁的法律监督思想,建立了社会主义国家监督制度的思想理论基础和制度建设模型,对于社会主义国家在一党执政条件下,如何巩固共产党的领导,加强国家政权建设,如何更加充分地发挥民主监督的作用,更有效实现国家权力对国家权力的监督制约,具有极为重大的历史意义和现实意义。有观点认为,随着苏联解体,列宁的观点过时了、没用了。我们并不这样认为。他们不搞社会主义了,我们搞,而且要不断地发展、完善中国特色社会主义;他们不是共产党领导了,我们是,而且要不断巩固和加强中国共产党的领导。

  这次修订人民检察院组织法,在坚持检察机关法律监督宪法定位不动摇的基础上,进一步发展完善了法律监督内涵。长期以来特别是改革开放四十年来的司法实践证明,检察机关对侦查权、审判权和刑罚执行权进行监督,在保证司法执法权规范行使中发挥了重要作用。修订后的人民检察院组织法除对刑事侦查、审判、执行的监督权予以进一步确认之外,对法律监督的范围进行了适当和必要的扩展,对近些年已经被相关法律确立并在实践中已经开展的民事、行政、公益诉讼监督予以授权;法律监督方式和操作性也得到了进一步丰富和提升,确认了检察调查核实权、相关案件侦查权(司法工作人员刑讯逼供、暴力取证、徇私舞弊等案件的立案侦查权)、补充侦查权以及“抗诉”“提出纠正意见”“检察建议”等监督方式;法律监督刚性得到了加强,规定有关单位应当及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。坚持检察机关法律监督的宪法定位,履行好法律监督职能,是建设中国特色社会主义法治国家的要求,是全面深化改革和全面依法治国的要求,更是检察机关新时代的使命。

  (二)坚持检察机关法律监督的宪法定位,是由我国政治体制所决定的

  任何政治体制下,权力都应当受到监督和制约,没有监督和制约的权力,必然导致专横和腐败。因此,国家要通过设置规则,为权力划定边界、运行方式和监督规范,防止权力异化,使权力运行规范化、程序化、制约化。“现代法治的核心议题是规范政府权力、防止权力滥用,因而法治国家的基本任务之一即是构建一定的权力控制机制”。这也正是我们建设中国特色社会主义法治国家,实现全面依法治国所必须着力解决的问题。

  西方资本主义国家在孟德斯鸠、洛克等近代思想家的分权理论指导下,对权力的监督制衡是通过多党制和三权分立来实现的,因此无需再设置专门的监督机关。我国是人民代表大会制度政治结构,人民享有对国家的主权,但需要把权力授予不同机构和人员具体行使,为了保障权力行使不走样、不滥用,客观上就必然要求对权力运行有一个有力的监督制约体系,检察机关的法律监督正是这种监督制约体系中的一环。设立检察机关并赋予其法律监督职责,是与中国共产党领导、人民代表大会制度的政治体制相匹配的,是中国司法制度和政治制度的重要特色,也是马克思主义民主监督思想和列宁法律监督思想在当代中国的发展。

  (三)坚持检察机关法律监督的宪法定位,是全面依法治国和新时代检察工作发展的要求

  改革开放以来,党和国家始终注意发挥检察机关的法律监督作用。邓小平同志强调:“要加强检察机关和司法机关,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”党的十八届四中全会提出“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。

  在新时代建设中国特色社会主义法治国家和全面依法治国的背景下,需要检察机关从法律监督的基本定位出发,谋划检察工作的发展方向。修订后的人民检察院组织法第二条规定,人民检察院要“通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。这既是检察机关的基本任务、检察机关法律监督活动追求的目标,也是法律监督的价值所在。这一基本任务的确立,适应了我国当今政治、经济、社会形势的变化以及社会主义法治建设的新需求,从新时代“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”出发,对原人民检察院组织法中“镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动,打击反革命分子和其他犯罪分子”的任务进行了重大调整,顺应了新时代法治国家建设和人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待。

  二、树立和坚持正确的法律监督理念,引领法律监督工作创新发展

  中国特色社会主义进入新时代,人民检察事业也进入新的历史时期,检察机关的法律监督工作面临着新的形势和新的任务。随着国家监察体制改革的实施,检察机关完成了侦查贪污贿赂犯罪职能、机构调整和人员转隶。如何实现新时代检察工作创新发展,把检察机关法律监督工作做实做好做强,实现法律监督工作的双赢多赢共赢,首先要树立和坚持正确的法律监督理念。在推进法治中国建设中,检察机关作为法律监督机关责任重大。在履行法律监督职责的过程中,最根本的就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,毫不动摇地坚持党的领导,紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局履职尽责,找准检察机关法律监督与经济社会发展的结合点、着力点,为经济社会发展提供法治保障。

  (一)以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指引

  习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶。习近平新时代中国特色社会主义思想内涵丰富,涵盖了党和国家建设的方方面面。在建设社会主义法治国家方面,习近平总书记把依法治国摆在了国家治理的重要地位。从党的十八届一中全会上强调依法治国起,随后将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,又召开了以全面依法治国为主题的党的十八届四中全会,并指出“全面推进依法治国,是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务,也是事关我们党执政兴国的一个全局性问题”。在党的十九大报告中强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。习近平总书记围绕依法治国提出了一系列新理念新思想新战略,涵盖了新时代我国法治建设的各个方面,科学、深刻地回答了中国特色社会主义法治建设的一系列重大问题。因此,必须牢固树立以习近平新时代中国特色社会主义思想为检察工作根本指引的理念,保证检察工作始终沿着正确的政治方向前进。

  (二)坚定地坚持党对检察工作的绝对领导

  中国共产党的领导是中国人民在长期革命斗争和社会主义建设事业中作出的自觉的历史选择。我国人民检察制度的创设以及检察工作在国家法治建设中取得的成就,都是在党的领导下取得的。在实现依法治国的进程中,必须毫不动摇地坚持并加强党对检察工作的绝对领导,这是人民检察事业持续正确稳定发展的首要遵循和根本保证。在中国特色社会主义进入新时代,检察工作进入新的历史发展阶段的情形下,面对世界前所未有的大变局,面对我国日趋复杂的社会利益关系,人民群众日益增长的法治需求,坚持和加强党的集中统一领导比以往任何时候都显得更加重要。正如习近平总书记指出:“党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导,中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”

  (三)崇尚维护法治

  法治的本质意义就在于约束公权力,保障私权利,即约束国家公权力不被滥用,保障公民依法充分地享有自由。我们党为人民谋福祉的目标中,最重要的一点就是要为人民提供一个稳定、安全、有序的社会环境。要维持这样的环境,就必须依靠法治。法治也是当今世界各国普遍选择和遵循的一种治国方式和执政理念,是任何一个国家走向现代文明的必经之路。现代社会每个人都要受规则的制约。“规则之治”已经被现代国家普遍接受。较高的行为规则是道德、纪律,而最低的行为准则则是法律,尤其是刑事法律,可以说这是人类行为的底线。依法治国首先要做到让人们遵守法律底线。只有这样,社会才会安全,经济活动、个人活动、各种生活学习工作才会有序。所以说,法治是每个普通公民的安全法,是现代文明社会的最低标准。因此,建设社会主义法治国家,必须厉行法治、崇尚法治、追求法治。法治是历史走出来的基本共识。

  对于司法人员来说,崇尚维护法治就是忠于法律、敬畏法律,并使之成为自觉的行动。刑事法律是实现社会安全、秩序、文明,保障人的尊严和自由的基本规则。刑法解决什么样的行为、达到什么样的程度才能被认为是犯罪;刑事诉讼法解决怎么样追诉犯罪,明确追诉犯罪中什么是应当的、可以的,什么是禁止的,它是约束、规范司法机关追诉刑事犯罪活动的规则。如果司法机关办理每一起案件都能严格按照刑法的规定和刑事诉讼法的要求,坚持正当程序,严格贯彻罪刑法定、无罪推定、疑罪从无的法治原则,我们的司法水平就会有质的提升。

  (四)尊重和保障人权

  尊重和保障人权是我国宪法确立的重要原则,也是现代刑事司法理念的核心价值。现代社会治理并不完全禁止国家对特定人人身和财产权利予以限制和剥夺。但是这种限制和剥夺必须有明确的法律规定,符合法定条件,经过法定程序,并由法定机关决定和执行。同时,要坚持必要的限度和相当的程度,以保障其作为人的基本权利以及其在诉讼中的合法权益。当一个人被强大的国家机器追诉的时候,他的人权自我防卫能力是最薄弱和最容易被忽视的,也是最容易不被当作人的。此时似乎对其施加什么样的手段都是“名正言顺”“自然而然”的,但这个时候也最容易“屈打成招”。当强大的国家机器的追诉到了不遵守法律、无视程序限制的时候,任何人都可能被冤枉。所以现代法治不仅要建立人权保障机制,而且要建立权利救济机制。检察机关的法律监督就是人权保障机制和权利救济机制的组成部分。犯罪嫌疑人、被告人人权真正得到保障那一天,就是冤假错案得以避免的那一天。无论行为人犯下多么严重的罪行,都应尊重其权利和人格,这是每一个法律工作者的责任。现代司法与封建司法的本质区别,就是否定和禁止刑讯和酷刑,尊重和保障包括犯罪人在内的人权。保障人权理念体现了司法理性,也是一国法治发展程度的试金石。

  (五)公平正义理念

  对于政法工作,习近平总书记指出:“把促进社会公平正义作为核心价值追求”“我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”“正义是给予每个人他应得的部分这种坚定而恒久的愿望”。对公平正义的渴求没有得到满足,社会就会出现动乱和无序。司法机关的功能就是维护社会的公平和正义,这是党和人民群众对司法机关的最大期待,也是法律的首要价值。司法需要惩治犯罪、化解矛盾、解决纠纷,让社会更加公正和谐。“水至平而邪者取法,镜至明而丑者无怒。”所以,检察人员在履职中要怀有一颗公平正义之心,时刻思考如何司法才能让人民群众发自内心地信任和信服,做到公平正义要坚持忠诚、善良、平等。忠诚是忠诚于党的事业、忠诚于法律精神、忠诚于人民。善良是要以对己之心对人,宽容、仁慈。心存良善自然能让人民感受到司法的温度。如果每一个法律工作者都怀有对法律的敬畏之情,有一颗公平正义之心,对职业的忠诚之心,对百姓的善良仁慈之心,就会妥善处理好每一起案件,处理好司法中情、理、法的关系,就能够履行好法律赋予的职责,守住法律的底线,做好法律监督工作。

  (六)平和理性司法

  平和理性司法,就是以一种平和的心态和情绪,理性平等地对待和保护社会的每一个组织和成员,保持司法的稳定性和连续性。司法人员对待犯罪,要与普通民众对待犯罪不同。民众对待犯罪往往表现出愤怒情绪,这是正常的,也是可以理解的。但是,作为办理案件的司法人员,则不能怀有这种情绪和心态去执法,心中充满愤怒就难以做到理性、冷静、审慎。逮捕犯罪嫌疑人、判处一个人刑罚乃至对一个人处以极刑,必须是一个国家或者司法当局“不得已”的行为,是为了维护社会基本秩序和人民生命财产安全而不得已作出的决定,这是一种冷静审慎的态度。我们坚持疑罪从无,就是在“或者冤枉他”“或者放纵他”之间作出的选择,这也是不得已的选择,更是一种理性的选择。一些冤假错案的出现,从思想意识来分析,就是在执法司法中没有坚持平和理性执法司法理念,受功利主义影响,还没有从以往的斗争哲学中走出来。这是我们作为检察人员,作为法律的守护人必须注意和克服的。这就要求我们培养司法官员特有的职业思维方式,尽可能地实现司法理性化,尽可能地抑制和减少司法者个人情感在司法过程中对分析、判断和决定的影响,尽可能地实现司法理性主义,提升司法的品质和境界。

  (七)自觉接受监督

  公权力必须受到监督和约束,这是民主法治国家的一个基本准则,也是权力运行的合法性基础。法律监督作为一种公权力,在接受监督上没有例外。而且这种监督是来自多方面的,包括党的政治领导和监督,人大及其常委会监督,来自公安机关、法院等执法司法部门的制约,律师、公众、媒体的监督,等等。修订后的人民检察院组织法第七条规定了人民检察院实行司法公开的原则,第九条第二款规定各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民检察院的工作实施监督,第十一条规定司法民主、接受群众监督的原则,并在第二十七条规定人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督,将群众监督制度化、具体化。这些规定,对保证检察权的正确行使意义重大。

  近年来,检察机关一直强调要牢固树立监督者更要接受监督的意识,把强化自身监督与强化法律监督放到同等重要的位置,用比监督别人更严的要求来监督自己。通过主动接受监督,提高“发展、自强”的能力和水平。因此,检察权在行使过程中,要始终以宪法和法律的规定为界限,由法律专门授权,运用法律规定的手段,依照法定程序,在法律范围内运行。同时,检察权必须受到监督制约。在接受监督制约上,没有任何公权力可以例外。此外,检察职能的发挥必须与经济社会发展相适应,特别是要与人民群众日益增长的司法需求以及对执法环境、执法能力、执法保障方面的新变化新要求相适应,形成重点突出、布局合理的法律监督工作格局。

  三、正确认识和把握法律监督的功能与作用

  法律监督是通过对破坏法律实施的行为进行查究、追责、纠正,来维护国家法制统一、尊严和权威。法律监督就是做“法律的守护人”。同时我们也要清楚地认识到,检察机关法律监督的功能和作用也是有限的。法律监督作为一种体制机制有其重要作用,但并非万能的,其功能和作用有其特定的范围和界限。

  (一)法律监督具有法定性

  监督的法定性是指法律监督必须由法律专门授权,在法律规定的范围内,运用法律规定的手段,依照法定程序,对法定的对象进行监督。监督的法定性是程序法定原则在法律监督环节的具体体现。法律监督的这种职权法定性决定了其权力的有限性。检察机关在履行法律监督职责过程中,既要充分地发挥作用,又必须严守权力边界。任何超出法律授权范围的行为,都应当被禁止。

  (二)法律监督具有程序性和建议性

  法律监督主要是程序意义上的监督而非终局意义的监督,它是一种提示与提醒,不具有实体性的行政处分权或司法裁决权。检察机关履行法律监督职责,对诉讼中的违法行为提出监督和纠正意见,只是启动相应的法律程序或作出程序性的决定,提出意见建议,甚至通过抗诉来发挥监督作用,不具有终局或实体处理的效力。监督所指向的违法行为是否存在,最后的决定权仍然在有关权力机关和司法机关。所以,检察机关的法律监督不是居高临下的监督,不会出现“法官之上的法官”等问题,而是平行机关之间的提醒和防错机制。检察机关与公安机关、法院等部门是平等的关系,监督与被监督只是一种制度设计,没有地位高低之分。

  (三)法律监督具有事后性和救济性

  即只有法律规定的属于法律监督的情形出现以后,才能启动法律监督程序。除此之外,法律监督权不可干涉其他权力和公民权利的行使。因此,有人提出,“在保护公民基本权利方面,现有的司法保障制度负有第一位的责任,只有在保护公民基本权利的司法机制缺位的情形下,检察机关的法律监督才是必要和迫切的。所以,法律监督应当发挥的作用是拾遗补缺。这样处理,既可以尊重和激发特定法律主体依法维护自身权利的主动性和积极性,又可以合理配置司法资源,集中精力解决好司法救济缺位、失灵情况下的法律监督问题”。这在一定程度上说明了检察机关法律监督的事后性和救济性特点。当然,检察机关的法律监督并非社会生活中一般意义的“监督”,其启动有严格限制,必须遵循法治原则和司法规律、符合诉讼原理,尤其对诉讼活动的监督,应与违法情形的性质、程度及诉讼阶段相适应,既要防止疏于监督,又要防止过度监督,遵循诉讼经济、分工制约等原则,保证相关执法、司法机关的诉讼活动正常有序进行。

  (四)法律监督必须坚持有限性

  在整个国家监督体系中,检察机关的法律监督仅仅是一个方面。就对违法行为监督而言,根据法律规定,检察机关的监督限定在执法、司法机关在诉讼中发生的违法情形,而对社会生活中的一般违法,不是由检察机关监督,而是由行政执法机关包括一些社会组织来进行。比如市场管理、海关、税务等部门,比如妇联、工会、共青团组织,它们对相关法律的实施也都有监督权。在现实中,各种监督机制相互衔接,共同发挥着监督制约作用。

  四、全面履行法律监督职权,严守法律公平正义底线

  关于人民检察院法律监督的具体职权的规定,是人民检察院组织法的重要内容。1979年人民检察院组织法中,人民检察院的职权主要集中在刑事方面。随着我国法治建设的发展进步,三大诉讼法陆续修改,一些法律相继出台,赋予了检察机关新的法律监督职能。特别是随着司法体制改革深入推进,给检察机关配置了许多新的监督职能。当然,随着国家监察体制改革的进行,检察机关法律监督的职权范围和行使方式也进行了重要调整。修订后的人民检察院组织法贯彻落实党中央关于司法体制改革的决定和部署,总结改革经验,与三大诉讼法等相关法律相协调,对人民检察院的职权进行了必要的调整。

  (一)对原有职权表述作出了调整

  1.关于公诉职权。在现代各国检察制度中,公诉都是检察机关的核心职能。在我国刑事诉讼架构中,公诉作为检察机关主要职能,既监督制约侦查权,又监督制约审判权,在检察监督体系中具有重要地位。

  1979年人民检察院组织法第五条第三项规定,人民检察院对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督;该条第四项规定,对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督。修订后的人民检察院组织法第二十条第三项规定,对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉。删除了刑事诉讼法中已经取消的免予起诉的规定。将对“公安机关侦查的案件进行审查”改为“对刑事案件进行审查”,更准确地概括了公诉案件的范围。对审查起诉的处理表述为“是否提起公诉”。审查起诉本质上即应包含不起诉、提起公诉以及支持公诉三个方面的内容,修订后使审查起诉内容在逻辑上更为周延。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革下,证据裁判原则和疑罪从无原则会得到更加彻底的贯彻落实,刑事辩护会逐步实现全覆盖,庭审会日益实质化,检察机关将会比以往更加重视审前的主导职责和庭审中指控和证明犯罪的主体职责,因此也会更加注重发挥检察官在审查起诉中的主体作用。

  以审判为中心,本质上就是以庭审为中心,以庭审为中心本质上就是以证据为核心。因此,检察机关必须贯彻证据裁判的要求,构建以证据为核心的刑事指控体系。要针对当前审查起诉环节封闭式办案、书面式审查的弊端,建立书面审查与调查复核相结合的亲历性办案模式;针对重口供轻客观性证据的情况,对命案等重大案件建立以客观性证据为主导的证据审查模式;实行技术性证据专门审查制度,完善对法医、物证等技术性证据审查机制,发挥技术性证据审查对办案的支持作用。此外,要从提高公诉人的素质、扩大信息化的运用及完善体制机制设计等方面,加强公诉工作。

  2.关于逮捕职权。逮捕是涉及公民人身自由的最严厉的强制措施。我国宪法第三十七条规定,任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。1979年人民检察院组织法第五条第三项规定,人民检察院对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕,并监督公安机关侦查活动的合法性。修订后的人民检察院组织法第二十条第二项规定,人民检察院对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人。这一规定更全面地规定了人民检察院的逮捕权。

  人民检察院在审查逮捕过程中,要依法慎用逮捕措施:一是要全面正确理解和把握逮捕条件,突出逮捕必要性在审查逮捕中的地位和作用,保证逮捕措施的依法正确适用。二是坚持少捕慎捕,注重发挥取保候审等非羁押性强制措施在刑事诉讼中的作用,只有在“不得已”时,才应当对犯罪嫌疑人采取逮捕措施,尽量减少不必要的羁押。三是在办理审查逮捕案件中,严格按照刑事诉讼法规定,既要审查侦查机关移送的案卷材料,也要讯问犯罪嫌疑人,听取辩护人、被害人的意见,对有特别重大影响的案件,可以探索听证方式进行审查。四是在审查逮捕过程中,要注意发现和纠正侦查机关的违法侦查行为。对于侦查活动中的违法侦查行为,依法提出纠正意见。对于违法获取的证据,应当依法排除的,不能作为批准逮捕的依据。

  (二)对原有职权范围作出了调整

  职权范围的调整主要体现在国家监察体制改革后对人民检察院侦查职权的规定上。长期以来,对国家工作人员职务犯罪进行侦查是人民检察院的重要职权之一。国家监察体制改革确定监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察全覆盖,职务犯罪侦查和预防职能整合至监察委员会。修订后的人民检察院组织法适应国家监察体制改革的要求,对人民检察院侦查权的规定进行了调整。第二十条第一项规定,人民检察院依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权。此项规定解决了人民检察院自侦权与监察委员会的职责衔接问题。修改后的刑事诉讼法第十九条规定,“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”同时根据监察法规定,监察委员会移送起诉的案件,检察机关经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,“必要时可以自行补充侦查”。

  (三)法律监督职权的拓展

  1.扩展了检察机关法律监督的范围。1979年人民检察院组织法仅规定了检察机关刑事诉讼监督职责,对民事诉讼、行政诉讼监督职权没有涉及。近些年来,三大诉讼法陆续修改,逐步确立了检察机关在民事、行政领域的法律监督职责。此次修订人民检察院组织法,根据刑事诉讼法第八条、民事诉讼法第十四条、行政诉讼法第十一条的规定,确立了检察机关对三大诉讼的法律监督权,即第二十条第五项规定,人民检察院对诉讼活动实行法律监督。

  执行是审判活动的延伸。执行监督既有诉讼监督的特点,又不完全等同于诉讼监督。修订后的人民检察院组织法第二十条第六项对检察机关的执行监督权作出规定,即人民检察院对刑事、民事、行政判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督。此外,根据监狱法第六条的规定、2013年公安部《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》第八条的规定、修订后的人民检察院组织法第二十条第七项规定,人民检察院对监狱、看守所的执法活动实行法律监督。上述三项规定重点解决了人民检察院组织法与其他法律相协调的问题,将其他法律已确认的检察机关的法律监督职权,在人民检察院组织法中作出了统一规定。

  2.赋予了检察机关公益诉讼职权。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。从2015年7月起,依照全国人大常委会的授权决定,检察机关在13个省区市开展为期二年的检察机关提起公益诉讼试点,全覆盖、多样化的试点探索使检察机关提起公益诉讼制度顶层设计得到全面检验。2017年6月27日,全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法行政诉讼法的决定,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。与民事诉讼法第五十五条、行政诉讼法第二十五条的相关规定相适应,修订后的人民检察院组织法在第二十条第四项规定,人民检察院依照法律规定提起公益诉讼,赋予人民检察院提起公益诉讼的职权。为保护社会公共利益而提起诉讼是司法救济的一种形式,在古罗马的诉讼制度中,就有关于公益诉讼和私益诉讼之分,前者主要是保护社会公共利益的诉讼,后者则是保护个人利益的诉讼。公益诉讼所维护的利益主要涉及环境资源保护、食品药品安全等主体众多且不特定的案件,“如果法律对起诉主体资格不加以规定,就既可能出现无人提起诉讼的情形,也可能出现众多主体都来提起诉讼的情形”,使诉讼活动难以开展。检察机关作为国家的法律监督机关,行使公益诉讼职责,是维护国家法治和社会公共利益的需要,也是法律监督的应有之义。

  3.赋予最高人民检察院专有职权。除各级检察机关普遍具有的职权外,修订后的人民检察院组织法用第二十二条、第二十三条两个条款规定了最高人民检察院的四项职权,即对最高人民法院的死刑复核活动实行监督,对报请核准追诉的案件进行审查、决定是否追诉,对属于检察工作中具体应用法律的问题作出司法解释,以及发布指导性案例的职权。

  五、严格遵循法律监督职权的行使原则,依法独立公正行使法律监督职权

  1979年人民检察院组织法规定了人民检察院保障公民权利、坚持群众路线、法律面前人人平等、依法独立行使检察权等基本原则,为检察机关履行职责提供了保障。随着经济社会的发展和法治建设的进步,加之对检察权运行规律的认识进一步加深,以及立法技术的逐渐专业化和法律术语的不断规范化,有必要对检察权行使的基本原则进行修改完善。修订后的人民检察院组织法适应新时代的要求,遵循检察权的性质和运行规律,遵照十八大以来党中央对司法体制改革的顶层设计要求,规定了人民检察院依法独立行使检察权、适用法律平等、司法公正、司法公开和司法民主、司法责任制和检察一体化等基本原则。这些原则凝练概括,并在分则部分规定了具体的制度设计,是人民检察院开展工作的指引和遵循。

  (一)依法独立行使检察权原则

  1979年人民检察院组织法即确定了检察机关依法独立行使检察权原则,修订后的人民检察院组织法沿用了此项原则,第四条规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。修订后的人民检察院组织法删除了原条文“行政机关”之前的“其他”二字,更加符合宪法关于人民检察院作为法律监督机关的宪法定位,有利于检察权的依法独立公正行使。这一原则从检察机关与外部关系的角度,厘清检察机关与行政机关、社会团体和个人的关系。第五章“人民检察院行使职权的保障”中对该项原则作出了进一步规定,确立了对干预司法活动、插手案件处理以及提出超职责要求等行为处理的具体制度,为检察机关依法独立行使检察权提供了制度保障。

  (二)适用法律平等原则

  法律面前人人平等是宪法确立的基本原则。1979年人民检察院组织法第八条规定了此项原则,修订后的人民检察院组织法沿用了此项原则,并结合形势发展的要求,增加了“禁止任何形式的歧视”内容,从更便于语义理解的角度进行了修改完善。修订后的人民检察院组织法第五条规定,人民检察院行使检察权在适用法律上一律平等,不允许任何组织和个人有任何超越法律的特权,禁止任何形式的歧视。这项原则是现代法治国家通行的原则,检察机关作为法律监督机关,不仅要坚持这一原则,而且对于执法司法机关违背这一原则的行为要依法履行法律监督职责。

  (三)司法公正原则

  公正是法治的生命线。检察机关作为法律监督机关,是法律的守护人,应当把公正作为永恒的价值追求。检察机关在诉讼过程中,不能把自己当作一方当事人,片面追求追诉和打击。检察官在行使职权时,必须坚持客观公正的立场,坚持实事求是、公正司法。以事实为根据、以法律为准绳是客观公正的基本要求,遵守法定程序是达到客观公正的程序保障,尊重和保障人权是司法公正的重要内容。“尊重和保障人权”写入宪法和刑事诉讼法,并成为刑事诉讼的重要目标和基本原则之一。检察机关作为国家法律监督机关,在司法办案和履行法律监督中不仅要自觉地尊重和保障人权,同时也负有监督其他执法、司法机关依法保障人权的职责,要将这一原则贯穿行使职责的始终。

  (四)司法公开和司法民主原则

  1979年人民检察院组织法规定了群众路线原则,这一原则曾在开展检察工作中发挥了重要作用。随着法治的发展,人民群众对司法的参与更广泛、更有序、更深入,知情权、参与权、监督权等参与的形式也更多样,群众路线原则演进并具体化为司法公开原则与司法民主原则。党的十八届四中全会提出,保障人民群众参与司法,要求“依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,加强法律文书释法说理,建立生效法律文书公开查询制度”等。近些年来,检察机关按照党的十八届三中、四中全会的部署,在检务公开和司法民主方面建立了一系列制度、平台。人民检察院组织法的修订,将有关制度上升到了法律规定,标志着司法公开和司法民主已经成为检察权行使过程中必须坚持的基本原则。

  (五)全面落实司法责任制原则

  这是1979年人民检察院组织法中没有的内容。这次修订,将检察权运行的基本原则在总则中予以确立,是吸收了近年来司法责任制改革成果的重要体现,是人民检察院组织法修订的一个重要突破。司法责任制改革是十八大以来党中央部署的一项重要改革举措,在司法制度体系和司法权运行机制中居于基础和核心的地位。人民检察院司法责任制改革按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求,通过明确检察人员职责权限和完善检察权运行机制,突出检察官主体地位,使检察官既成为司法办案的主体,也成为司法责任的主体。因此,修订后的人民检察院组织法第八条规定:人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。以此为指导和引领,在分则中专设一章“人民检察院的办案组织”,规定了落实司法责任制的一系列具体制度。这为贯彻落实党的十九大关于全面落实司法责任制,建立权责明晰、权责统一、权责相应的检察权运行机制的要求奠定了法律基础。

  (六)检察一体化原则

  检察一体化原则,主要用于厘清检察机关内部上下级之间的关系,即最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作;各级人民检察院和检察官履行职务应当相互配合、相互协作,对于重大案件和复杂案件可以相互承继、移转和代理。检察一体化是世界上多数国家和地区检察制度的通例,符合检察机关行使职能的需要,也有利于抗衡外在权力的干预。我国宪法第一百三十七条确立了人民检察院的领导体制,修订后的人民检察院组织法坚持宪法规定,在第十条将检察一体化作为检察权运行原则规定了下来。为保证此项原则的落实,修订后的人民检察院组织法第二十四条规定了上级检察院对下级检察院的职权,包括:指令下级检察院纠正或依法撤销、变更下级检察院的错误决定;对下级检察院管辖的案件指定管辖;办理下级检察院管辖的案件;统一调用辖区的检察人员办理案件。同时,在第二十五条规定,下级检察院应当执行上级检察院的决定;有不同意见的,可以在执行的同时向上级检察院报告。其中,特别需要注意的是,修订后的人民检察院组织法明确规定了上级检察院有权统一调用辖区的检察人员办理案件。这项规定符合检察一体化原则和办案实际需求,为检察官异地履职提供了法律依据。

  六、人民检察院履行法律监督职责的组织保障

  人民检察院的设置、内设机构、人员等诸多元素构成人民检察院的组织体系,对其地位、功能及其相互关系的规定对人民检察院职能的发挥具有重要影响。修订后的人民检察院组织法继承了新中国成立以来形成的人民检察院组织体系基本制度和规则,并且根据检察改革的推进,尤其是党的十八大以来司法体制改革所取得的重大成果,在人员、办案组织、内设机构等方面作出重大调整和规定,这对于更好地完成法律赋予检察机关的法律监督职责,完善中国特色社会主义检察制度具有重要意义。

  (一)进一步明确了人民检察院的设置

  1.确立人民检察院设立的法治原则。人民检察院的设立必须符合法治原则,坚持宪法是人民检察院机构设置的总依据,设立人民检察院必须符合宪法和法律的规定。修订后的人民检察院组织法第三条规定,人民检察院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。

  2.调整了有关人民检察院设置的部分规定。1979年人民检察院组织法在检察院的设置上采取的是“行政区划名称+人民检察院”的表述方式。随着经济社会的发展,当前我国省级以下行政区划的名称越来越复杂,有市、州、盟、县、自治县、旗、市辖区等,特别是“市”,有“省辖市”“地级市”“设区的市”“不设区的市”“县级市”等不同级别和不同表述方式,检察院的名称也随之越来越复杂。为适应行政区划的变更,便于对人民检察院的层级进行区分,修订后的人民检察院组织法将地方人民检察院划分为“省级人民检察院、设区的市级人民检察院和基层人民检察院”三级,并在各项下列出其所包含的检察院的类型。

  为了明确新疆生产建设兵团法院、检察院的法律地位,全国人大常委会1998年作出设立新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院和人民检察院的决定。对此,修订后的人民检察院组织法在第十四条增加规定,在新疆生产建设兵团设立的人民检察院的组织、案件管辖范围和检察官任免,依照全国人民代表大会常务委员会的有关规定执行。

  在人民检察院的基本类型中保留了“军事检察院等专门人民检察院”,并在第十五条规定,专门人民检察院的设置、组织、职权和检察官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定。此条规定为根据开展法律监督的需要设置相应的专门检察院留下了法律空间。

  关于派出人民检察院的设置。1979年人民检察院组织法第二条第三款规定,省级检察院和县级检察院根据工作需要,报请本级人大常委会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置派出检察院。实践中,随着各类开发区、自贸区等的出现以及监狱体制的改革,有的设区的市级检察院也在这些区域和场所设置了派出检察院,而县级检察院设置派出检察院的客观需求和必要性并不大。修订后的人民检察院组织法第十六条取消了县一级检察院设置派出检察院的规定,规定省级检察院和设区的市级检察院可以设置派出检察院。在设置区域上采用原则性的表述方式,即“在辖区内特定区域设立人民检察院”,可以包括在各种经济开发区、自贸区、监狱等特定区域和场所设置的检察院。同时,严格了设置的程序,即需“经最高人民检察院和省级有关部门同意,并提请本级人民代表大会常务委员会批准”。

  3.规定了内设机构设置的基本形态。内设机构属于组织的基本单元。1983年对人民检察院组织法关于内设机构的规定进行过修订,规定“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。随着检察工作的不断发展,旧有的内设机构设置方式已经不适应新时代检察工作发展和履行法律监督职能的需要。2014年推进司法责任制改革以来,内设机构改革也成为改革的重点。根据近些年来司法责任制改革、检察权运行机制改革等取得的成果,修订后的人民检察院组织法第十八条、第十九条规定,根据检察工作需要,设必要的业务机构,可以设必要的检察辅助机构和行政管理机构。考虑到检察院实际情况的差别,规定检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院,可以设综合业务机构。考虑到内设机构改革正在推进过程中,暂没有对具体设置哪些机构、机构名称等问题予以规定,为内设机构改革留有了空间。

  人民检察院派驻特定区域或场所的检察室从机构属性上也属于内设机构的一种形态。1979年人民检察院组织法并未对此有所规定。实践中,检察机关向监狱、看守所等监管场所派驻检察室,对刑罚执行和监管活动进行法律监督,已形成比较成熟的经验和做法,认识也比较一致。修订后的人民检察院组织法第十七条对派驻检察室的设置在场所上作了原则规定,即在“监狱、看守所等场所”,从职能上界定其“行使派出它的人民检察院的部分职权”。从设立的主体上未作明确的禁止,但在设立的程序上作了较严格的规定,即省级人民检察院设立检察室,应当经最高人民检察院和省级有关部门同意,设区的市级和基层人民检察院设立检察室均应当经省级人民检察院和省级有关部门同意。这样规定,既为检察机关向特定区域和场所派驻检察室提供了明确的法律依据,也保证检察室的设置能够基于开展法律监督工作的需要,予以严格控制。修订后的人民检察院组织法在明确设立检察室的同时,规定人民检察院“也可以对上述场所进行巡回检察”,建立了派驻检察与巡回检察同步进行的制度,通过巡回检察解决派驻检察可能存在的配合有余监督不足的问题,从而进一步加强法律监督的效果。

  (二)为全面落实司法责任制提供了组织保障

  司法责任制是司法体制改革的基石。党的十八届三中全会将完善司法责任制作为推进法治中国建设的重要内容。党的十八届四中全会进一步部署,要求“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”。检察机关从2014年起按照中央政法委的部署开展司法责任制试点,目前已经初步建立了权责明晰、监管有效、保障有力的检察权运行新机制。修订后的人民检察院组织法专设第三章“人民检察院的办案组织”,将司法责任制改革成果予以法律化,这是人民检察院组织法修改的一个重要突破,对建立健全符合司法规律的检察权运行机制,保证检察权依法独立公正行使具有重大现实意义。

  1.明确了人民检察院基本办案组织。长期以来,人民检察院办案主要实行“承办人承办—部门负责人审核—检察长(检察委员会)审批决定”的办案机制,基本办案组织不清晰,办案组织形式不健全,行政色彩较浓,检察官的办案主体地位不明显。2015年最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定了检察机关两种基本的办案组织形式,即独任检察官和检察官办案组。修订后的人民检察院组织法第二十八条明确了这两类基本办案组织,并规定,由检察官办案组办理的,检察长应当指定一名检察官为主办检察官,组织、指挥办案组办理案件。实践中,许多案件可以由独任检察官在辅助人员的辅助下办理。检察官办案组可以临时设置,也可以相对固定设置,由检察长指定的检察官对案件的办理承担组织、指挥职责。

  2.完善了检察委员会制度。1979年人民检察院组织法第三条第二款规定了检察委员会制度,在司法体制改革过程中,也相应对检察委员会制度作了进一步完善。修订后的人民检察院组织法第三十条、第三十一条、第三十二条就检察委员会的组成、职能和运行方式作出了明确规定。在人员组成方面,增加规定了“检察委员会由检察长、副检察长和若干资深检察官组成,成员应当为单数”。为了进一步完善检察委员会的职能,规定“最高人民检察院对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释、发布指导性案例,应当由检察委员会讨论通过”。对于检察长不同意多数人意见时的解决程序予以细化,使之更具可操作性,即地方各级人民检察院检察长不同意本院检察委员会多数人的意见,属于办理案件的,可以报请上一级人民检察院决定;属于重大事项的,可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。

  3.明晰了检察委员会、检察长、检察官之间的职责权限。人民检察院司法责任制改革的核心在于通过明晰职责权限,突出检察官的办案主体地位,做到谁办案谁负责,谁决定谁负责。修订后的人民检察院组织法第二十九条、第三十三条和第三十四条明确了三者之间的权限关系和责任承担,即检察长可以将部分职权委托检察官行使,检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责;检察长决定重大办案事项,检察官可以就重大案件和其他重大问题,提请检察长决定,检察长可以根据案件情况,提交检察委员会讨论决定;检察长、检察委员会对案件作出决定的,承担相应责任。这样,在坚持检察一体化原则的基础上,确立了检察官在检察组织体系中的主体地位,也改变了过去层层审批、责任不明的状况。

  (三)确立了检察人员分类管理制度

  司法人员分类管理是党的十八大以来一项重要的改革。实行分类管理改革后,检察人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三大类,分别实行不同的职务序列和管理制度。修订后的人民检察院组织法在第四章“人民检察院的人员组成”中,确立了人员分类管理制度,规定了检察官员额制的基本原则,明确了各类司法辅助人员的法律地位和职责。第四十条明确规定,人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员实行分类管理。建立检察官员额制度是检察人员分类管理制度的重要内容,是实现检察官队伍正规化专业化职业化的基础。修订后的人民检察院组织法对此作出明确规定,并根据我国幅员辽阔,各地各级检察院案件、人员情况差别很大的现状,规定根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和层级等因素确定员额,在全省范围内实行员额统筹、动态管理,这有利于加强对员额检察官的管理,保证每一位员额检察官的办案数量和质量,调动员额检察官的积极性。

  结语

  今年是改革开放四十周年,也是人民检察制度恢复重建四十周年。中国特色社会主义进入新时代,人民检察事业进入了新的历史时期。人民检察院组织法的修订顺应了社会和时代发展,回应了人民群众对公平正义的需求和司法体制改革的需要,为新时代检察工作创新发展提供了新的保障和契机。全国检察机关要在以习近平同志为核心的党中央领导下,敢于担当,勇于创新,讲政治、顾大局、谋发展、重自强,承担起新时期检察机关法律监督的职责,完成好宪法和法律赋予检察机关的职责和使命。


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