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国家监察体制改革的法理思考

2016年12月19日20:19 学习时报吴建雄 评论字号:T|T

核心提示:监察委员会组建后,首先改变了监察的规格,即由行政监察上升为国家监察。国家监察具有违法调查权和犯罪侦查权。

  在深入贯彻落实党的十八届六中全会精神之际,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)。此后,王岐山同志到有关省市调研指导,对深化国家监察体制改革的任务目标、基本原则和试点工作等提出了明确要求。开展国家监察体制改革试点,是以习近平同志为核心的党中央着力协调推进“四个全面”战略布局的重大举措,是中国特色反腐败体制改革的重大创新,对构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,推进国家治理体系和治理能力现代化,有着重大现实意义和战略意义。

  监察委员会的职能性质

  王岐山同志在试点工作调研时指出,“监察委员会实质上是反腐败机构,是监督执法机关”。这就明确了国家监察履行反腐败专责执法机关的性质。可以预见,一个在党的领导下,以党的纪检和国家监察为主导,以相关执法、司法机关为配合的反腐倡廉建设的新格局必将形成。

  其实,党风廉洁建设和反腐败是两个紧密联系而又各有侧重的政治术语。党风廉洁建设是以党的纪律为底线,以廉洁自律准则和党内政治生活准则为标准的教育执纪活动,涉及党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。党的纪检机关作为专责机构,主要职责是监督执纪问责。而反腐败是以道德约束为第一道防线、纪律约束为第二道防线、以国家法律为最后底线的执纪执法活动。涉及所有国家机关及其工作人员的思想教育、制度规范、法律规制。国家监察作为反腐败专责机构,其主要职责是监督、调查、处置,即依规监督国家工作人员,依法调查、处理触犯国家法律的腐败案件和违法犯罪行为,并通过对腐败问题的查处,实现查办一案,教育一方,堵漏建制的法治价值。《试点方案》指出,试点省市要组织实施制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责。这一表述从监察主体、监察对象、监察范围、监察职责等方面,界定了国家监察机构专司反腐败职责、行使国家监督权的性质定位。

  监察体制改革的基本原则

  党的领导原则。党对反腐败斗争的领导不仅体现在党委主体责任和纪委监督责任的落实、从严治党依规治党、把纪律挺在前面,而且必须体现在反腐败国家治理的组织载体与执法活动之中。改革反腐败体制机构,组建国家监察委员会,与党的纪律检查委员会合署办公,既加强党内监督,又加强国家监察,实现反腐败斗争的执纪权和执法权有机衔接。在突出反腐执法独立性、统一性和权威性的过程中,保障党的反腐败方针、政策落实到腐败治理的各个环节;坚持和完善重大事项和省部级以上干部要案向党中央请示制度;坚持党管干部原则;巩固党的执政地位,厚植党的执政基础。这也是党的领导方式的重大创新,是我们党科学执政、依法执政、民主执政的重要体现。

  人大立法原则。王岐山同志在调研时强调,在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后先完成检察机关反贪等部门的转隶,试点地区要为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。这就清晰表明了监察体制改革的法理逻辑:即由最高权力机关依法授权试点地区开展改革探索,待取得实践经验后修改法律,在此基础上再在全国铺开。据新华社消息,十二届全国人大常委会第二十五次会议即将召开,会议其中一项议程是审议关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定草案的议案。一旦表决通过,相关试点地区改革将获得人大授权开展。全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题作出决定,就是试点工作的法律依据。应该看到,监察体制改革试点,是一种局部性的实践探索。这是符合我国宪法精神和原则的,是在中国特色社会主义国体政体框架内的制度创新。中央选择北京、浙江、山西作为改革试点,就是要通过实践探索,总结经验,将健全国家监察体制的科学决策上升为法律。

  权威高效原则。我国反腐败国家监察机构要突出党的领导的权威,国家法律的权威。权威性要求反腐败机构能独立行使职权,不受外部压力不当干预。联合国毒品与犯罪事务办公室将机构独立、人事独立、经费独立、职权独立作为反腐败工作有效开展的重要标准,其中,职权独立是核心,机构独立、人事独立、经费独立是保障。这些标准对我国构建独立性更强的国家监察机构具有重要借鉴价值。高效性是指能及时查办腐败案件,突出表现是案件查处迅速果断;同时做到办案质量高,执法效果好,追求法律效果与政治效果和社会效果的有机统一。我国反腐败国家监察机构要充分运用国家监察的法定手段及时发现腐败线索,从而实现发现、查处和追究的高效运转。

  权力制约原则。组建监察委员会必须做到既有利于强化对国家机器的监督,实现对国家公务人员的全覆盖,又有利于国家反腐败机构的自身监督和外部监督,包括人大监督、司法监督、社会监督等。为保证国家监察权力正确行使,防止擅权现象发生,建议加强对国家监察权力行使的监督和制约。一是加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督,坚持党内请示报告等行之有效的制度。二是建立完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制,加强对国家监察权力的分工、制约和监督。三是充分发挥人大监督和民主监督作用,进一步健全监督的途径和方法。四是完善检察机关、审判机关的监督制约,严格遵守刑事诉讼和行政诉讼法律规定,不断提高监察机关执纪执法的法治化水平。

  国家监察机构的组建运行

  监察体制改革涉及两大国家机关,即各级政府和各级检察机关。改革监察体制,将政府监察、预防和检察反贪、反渎、预防等力量整合,有利于推进惩治和预防腐败的一体化、程序化和法治化,为深入推进反腐败斗争提供有力的体制机制和组织保障。

  职能整合后的国家监察机构,享有预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权,对腐败违法违规的调查权、处分权,对腐败犯罪的侦查权、预审权。这样的权力配置与腐败衍生、腐败违法到腐败犯罪的关联性特征高度契合,创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式。如在预防腐败方面,可结合查办案件开展个案预防、行业预防、社会预防和技术预防,极大地增强惩治和预防腐败的前置性,违法违规调查与刑事犯罪侦查同体则实现了反腐执法的一体化,从而形成“把纪律挺在前面”后,反腐执法的同步跟进,彰显罪(错)责相适的处罚公正原则和刑事法律的行为规制功能。腐败案件的刑事追究,须移送检察机关审查起诉;对不服监察机关非刑事处罚决定的,当事人可向人民法院申诉。同时,与审计、公安、工商、海关、税务等部门建立腐败违法和犯罪的线索移送机制,建立与检察机关和审判机关之间的协调衔接机制。

  国家监察委员会的组建,意味着现行纪检监察合署办公体制运行的调整和优化。监察委员会组建后,首先改变了监察的规格,即由行政监察上升为国家监察国家监察具有违法调查权和犯罪侦查权。这样,可实现对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚;对构成犯罪的腐败行为移送检察机关审查起诉。这将极大地提高惩治和预防腐败违法犯罪的法治效能和强大威慑,为构建“不敢腐、不能腐和不想腐”的有效机制提供有力的组织保障。

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