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未来法官之分类构想──寄言《法院组织法》、《法官法》修改

2016年12月03日02:37 东方法眼余文唐 评论字号:T|T

核心提示:我国未来的法官队伍可以包括员额法官与额外法官两大部分,而员额法官、额外法官又可再分为额定法官与终身法官、候补法官与普通法官。

  法官制度的员额制改革,是本轮司法改革的关键一步。它是法官走向精英化的重大举措,也是法官责任制的基石。因此,必须以“钉钉子”的精神,坚决按照中央的统一部署,不折不扣地狠抓落实。唯有如此,才能真正扭转法官队伍良莠不分的传统局面,让滥竽充数的“南郭先生”们适得其所,进而提升司法权威和司法公信力。然而,法官员额制改革必定是个复杂的过程,必定会面临未入额法官的妥善分流、案多人少矛盾的妥善化解等现实难题。因此,在未来的法官制度中,究竟是建立整齐划一、毫无例外的员额法官队伍,还是建立以员额法官为主、额外法官为辅的法官队伍,是《法院组织法》和《法官法》修改应该加以慎重考虑的重要问题。本文持后者观点,认为我国未来的法官队伍可以包括员额法官与额外法官两大部分,而员额法官、额外法官又可再分为额定法官与终身法官、候补法官与普通法官。

  一、整体法官:员额法官与额外法官

  笔者曾撰小文主张法官双轨制:即将现有的法官区分为员额法官(入额法官)与额外法官(未入额法官)两大类。主要考虑有三:其一,额外法官原本是经过法定程序依法任命的既定法官,根据《法官法》关于法官职业保障和十八大四中决定关于改革必须于法有据的原则,不应将既定法官降级为无法官资格的法官助理。其二,随着立案登记制的全面推行和一审案件管辖标准的大幅度调整,法院尤其是基层法院的人案失衡现象将更加严重,需要保留额外法官共同化解人案矛盾。其三,扭转员额制改革过程中涌现的人心浮动等被动局面,确保“人心不散、队伍不乱、工作不断”。不过,当时只是将法官双轨制限在员额制改革的过渡期内,将其作为三、五年过渡期内的权宜之计。现在看来,由于人案矛盾的长期性和员额指标的限定性等原因,法官双轨制很有必要在未来的法官制度中予以长期保留而成为法定制度。

  毋庸讳言,法官员额制同许多司法制度一样是舶来品,美国等西方发达国家早已推行并且达到相当成熟的程度。然而在推行法官员额制的西方法院里,法官也并非都是员额法官,仍然存在额外法官。据最高法院司改办规划处何帆处长介绍,纽约东区联邦地方法院法官员额15名,在任13名,另有12名资深法官和12名治安法官。就全美来看,统计至2006年9月30日,在全美1018名地区法院法官中,约有364人(36%)是资深法官;而美国联邦司法系统共有531名全职治安法官、42名兼职治安法官。资深法官和治安法官是不占据法官员额的,因而属于额外法官。另据北大陈瑞华教授披露,在《法院组织法》修改酝酿中,最高法院提出在基层法院设置候补法官,候补法官可以代行法官职务,而且候补法官没有人数、比例限制。可见,法官双轨制的长期存在不仅有着域外经验可借鉴,还契合最高法院的意图。

  二、员额法官:额定法官与终身法官

  员额法官,至少从理论或制度预设上说属于精英法官。因而其工资待遇比较高,办案任务也比较重。在案件繁简分流和法官双轨制之下,员额法官更负有繁案精审职责。然而,员额法官也并非入额定终身,还有员额法官退出机制相伴随。按照上海、北京的做法,法官退出员额的事由有两类:一是勤政廉政、遵纪守法和办案质量等方面出现严重问题被追究责任;二是工作不卖力、任务不完成、业绩考核不合格。这只是就被动退出员额的通常情形而言,而从广义的员额法官退出机制即免除法官职务角度来看,只要符合《法官法》第十三条乃至中央两办新近出台的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第五条至第八条规定的,均属于员额法官退出机制之列。当然,如果法官双轨制能够被吸纳成为法定制度,那么诸如业绩考核不合格、轻微违纪被处分等情形的,退出员额后也可以考虑依法保留其额外法官职务。

  值得进一步思考的是终身法官的制度建立问题。多年来,一些专家和人大代表呼吁在我国实行法官职务终身制,认为这是法官敢于独立办案免受非法免职的制度保障。还有的专家学者主张,从最高法院资深法官以及被评为全国审判业务专家的法官首先延迟退休或者作为首批终身法官,逐步推行法官职务终身制。应该说,现在全面推行法官职务终身制,就我国目前的法治状态和法官素质而言确实是言之过早。但对于逐步推行的后者主张,不能不说是有相当的见地和可行性的。尤其是将被评为全国审判业务专家的法官作为终身法官,更具有标杆意义——鼓励更多的法官钻研司法理论和审判业务,逐步提升法官整体的法律素养和业务能力,为全面推行法官职务终身制夯实基础。此举的价值当然不限于此,还在于能够充分利用全国审判业务专家这一难得的司法人力资源,让其多为所热爱的审判事业奉献经验与智慧。

  三、额外法官:候补法官与普通法官

  额外法官是本已依法获得法官任命,却没有进入或已经退出员额的法官。从年龄结构上看,额外法官中有年青法官、年壮法官和年长法官;从没有入额的原因来看,额外法官则包括尚未通过入额考试或考核的法官、自愿不参与入额竞争的法官以及基于某种原因退出员额而保留法官职务的法官等三大类;从法官的层次来看,额外法官包括根据现行法律任命的助理审判员(临时法官)与审判员(正式法官)。据悉,《法院组织法》修改酝酿中的候补法官,是由法院院长提名、审判委员会通过任命。他们可以代行法官职务,审理、裁判案件,包括独任审判案件。但裁判文书上要以“代理审判员”身份署名,而且不能担任合议庭的审判长。这与英美法院的限权法官有着相似之处,笔者赞同北大傅郁林教授将助理审判员归属于此的主张,同时认为也可以包括经考核不合格退出员额但保留法官职务并降级使用的额外法官。

  至于原本任命为审判员而未参与入额竞争或因临近退休年龄而退出员额的额外法官,只要不存在降级使用的法定事由就不宜降为候补法官或限权法官,本文暂将此类额外法官称之为普通法官。普通法官应该享有完整的审判权,有权审理所在法院管辖的所有案件,可以独任审判、担任没有员额法官参与合议庭的审判长。具体实践中,原则上应由员额法官主持审理重大、疑难、复杂案件,普通法官在此类案件中一般只宜作为合议庭成员参与审理。同时,由于年龄、体力和待遇等原因,普通法官的审案任务或指标应当少于员额法官。在此基础上,甚至还可以借鉴美国法院设立资深法官席位的做法,将普通法官中那些资格老、审判经验丰富特别是因年龄、体力原因退出员额的年长法官授予资深法官荣誉。这样既可以充分调动他们发挥余热的积极性,又能够让其有个“半退休”性质的过渡岗位以调适体面卸任的心理。

  需要加以说明的是,本文所建议的法官类别,是以现行法官类别即审判员(普通法官)与助理审判员(候补法官)的区分为基础的。在将来修改的《法院组织法》和《法官法》中,作为普通法官的审判员仍需经过人大任命,而候补法官只需本院任命即可——院长提名、审委会通过。至于员额法官则是在获得普通法官任命之后,经过考核或考试再由法官遴选委员会确定——基层和中级法院的员额法官由省级法官遴选委员会确定,高级法院和最高法院的员额法官由中央法官遴选委员会确定,其中的终身法官应当通过或直接由最高法院报请中央法官遴选委员会确定。而资深法官荣誉,则只需报请上一级法院授予。此外,根据试点法院的做法,目前助理审判员也可以直接参与竞争员额法官。《法院组织法》和《法官法》修改时,应当考虑除非符合越级提拔条件,候补法官须获得普通法官任命后才可以竞争员额法官。

  (作者单位:福建省莆田市中级人民法院,福建省莆田市中级人民法院专家咨询员,第三届全国审判业务专家,“1989-2008年全国法院学术研讨突出贡献奖”获得者。)

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