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争点、困境、辩识──依法治国之下地方人大常委会重大事项讨论决定权的思考

2016年12月01日19:22 东方法眼马桂芳 评论字号:T|T

核心提示:党的十八届三中全会决定提出要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。人大讨论决定重大事项权得到进一步关

  党的十八届三中全会决定提出要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。人大讨论决定重大事项权得到进一步关注和重视。各级人大及其常委会要充分发挥其权力机关的作用,重大事项制度的建设是关健。但是无论是理论界还是实践中,对重大事项讨论决定权还存在一些不一的认识。在争论中厘清,对于落实十八届三中全会的要求、推进人大制度不断科学发展具有重要意义。

  一、讨论争点:重大事项决定权→重大事项议决权

  《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定,“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”是县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会重要职权之一。对于此项职权,现在在理论和实践中通常概括为“重大事项决定权”。而“重大事项决定权”并非法律规范用语,有研究指出来源于领导人的讲话。[1] 1980年彭真在就地方各级人大常委会的工作所作的讲话中提到地方人大常委会的任务、职权时的四条概括,给了之后惯性思维一个标杆,因“四权”的表述简要概括,被普遍接受,有关人大常委会职权分类的表述,立法权、决定权、任免权和监督权逐渐成了主流分类。而对于这四种职权的具体内容,彭真谈到“地方人大常委会的任务、职权,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第二十七、二十八条作出明确规定,主要是四条:第一,制定、颁布地方性法规……第二,讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民话工作的重大事项。还有权批准本地区国民经济计划与预算的部分变更(至于整个计划、预算,决定权属于人民代表大会)。第三,人事任免。……第四,监督本级政府和法院、检察院的工作。……”由此可见,彭真就地方人大常委会职权的表述,是依据当时宪法和组织法,并没有对第二项职权进行简要概括。之后依据习惯与理论、实践工作者的不断提炼,人大常委会的立法权、决定权、任免权和监督权,成为主流分类,并成为不可逆转的思维定式。

  用“重大事项决定权”概括人大常委会上述第二项职权,无疑是片面的。从法律文本内容来看,即通过文义解释,“讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民话工作的重大事项”,谓语使用的是“讨论”、“决定”两个词,而并非只是“决定”,而“讨论、决定”的含义与“讨论并决定”的含义也有本质区别,“讨论、决定”可以是“讨论并且作出决定”和“仅作讨论不作决定”。如果用“重大事项决定权”概括,那么就意味着人大常委会对规定的重大事项必须全部讨论并且作出决定,这不符合立法本意。从民意机关的权力定位来看,讨论重大事项与审议重大事项是两项主要功能,民意代表可以提出意见、建议,也可以通过民意机关作出决议或决定。所以,用“重大事项决定权”这一习惯用语代替人大常委会对重大事项的讨论、决定职权,是存在语境及语义缺陷的,并且也不符合代议制民意机关的功能定位。根据对人大常委会职权来源溯源以及民意机关功能分析,应将习惯用语“重大事项决定权”更改为“重大事项议决权”才更准确与更全面。

  二、制度困境:随意盲目性→类型化区分

  从各地人大常委会履职的总体情况看,由于对重大事项的规定过于原则、宽泛,导致职权行使上的随意与盲目性。相对于立法、监督等职权来说,对重大事项的议决权的履职,出现了不均衡现象。

  (一)实践中的困境与深层次的原因

  1、问题层面

  实践中主要存在以下几个问题:(1)对于重大事项议决权的履职主要集中在法律明确界定的范围内,而对于法律原则性的规定则行使得少;(2)被动履职的多、主动发起的少;(3)提出意见建议的多、作出决议决定的少;有资料显示海口市秀英区2008年至2014年上半年,“常委会听取和审议重大事项报告和议案104项,作出决议决定的74项”[2] (4)决议决定和审议意见面面俱到的多,有具体指向的少。对于上述存在的问题有人将其归纳为“四多四少”[3]

  2、原因内核

  导致上述问题存在的原因主要有以下几方面:

  (1)法律规定过于原则。对于重大事项议决权的表述,无论是宪法还是地方组织法,均为“讨论、决定本行政区划内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”,过于原则、笼统,给重大事项在实践中的界定带来很大的难度,对重大事项确定序以及相关的运作程序、执行程序、监督检查程序,都无章可循。

  (2)权力属性认识偏差。长期以来对重大事项的权力属性的认识仅仅局限于“决定权”这一层面,导致对于重大事项权力运行上存在诸多思想障碍。由于人大的决定权和党委的决策权,从根本上说是一致的,都是对本地区的重大事项、重大问题作出决断、选择和规定,都是人民意志的集中体现,所以有人认为,人大行使决定权是同党委争权,是削弱党的领导。这种认识偏差严重影响了重大事项议决权本身的行使。党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺,因此在支持和配合人大行使重大事项议决权方面存在疏忽和不够重视。[4]

  (3)行权主动性缺失。由于对同一事项,人大和政府都有权作出决定,就容易出现“撞车”或是“空档”,如县级以上地方人大及其常委会的重大事项议决权的范围集中在本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等方面;而县级以上地方各级人民政府也有权管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等行政工作。由于职能上的部分重合,加之对重大事项的界定程序缺失,所以,在现实的政治实践中,对于本行政区域内的重大事项决定过程,要么是政府直接通过向党委请示后执行,要么是党政共同决策,以联合行文的方式确定重大事项的实施。[5]

  (4)履职能力的局限。按照宪法和法律的规定,县级人大常委会工作范围涉及国家和社会生活的各个方面,虽然不可能要求每一个工作人员都精通政治、经济、文化等各个领域,但至少要受过较高程度的教育,具备一定的专业背景和职业经历。地方各级人大常委会机关工作人员与党政部门相比,机构设置、人员配备上都有较大差距。如县级人大常委会仅仅十几、二十多名组成人员却要涵盖农、林、医、教育、经济、法律、党建、企业管理等多个专业,其实多数并未形成一种规律性的专业知识结构的构成。知识结构单一、人员配备少、年龄偏大的现实状况,对应付各类型复杂事务及处理重大事项相关工作来说,心有余而力不足。

  (二)对重大事项类型化识别的尝试

  对重大事项的界定,有学者认为没必要明确清晰地划出范围,因为我国“实行的是人民代表大会统一行使国家权力”,“凡是在本行政区域内,对经济社会发展有重大影响的事项,人大都有权将其列入讨论和决定的范围”,“人大讨论决定重大事项在本质上是代表人民行使当家作主的权力,其行使职权的方式和目的是汇聚民意、集中民智、凝聚民心,而并非是对具体项目的审核论证”。[6] 笔者以为,人大讨论重大事项的本质,在于运用国家政权组织形式,通过法定程序把人民群众管理国家事务的意愿上升为人民的共同意志,将党的主张转化为国家意志,并且实现国家意志与人民意愿的统一。人大行使此项权力,方式和手段是“讨论”,重点应放在“转化”上。但正因为上文讨论过的诸多原因的存在,使得这项权力几乎被虚置。加之,我国地域辽阔,各地情形千差万别,重大事项的范围不可能各地相统一、一成不变,法律的相对滞后性也给“转化”带来了现实阻碍。有的地方对重大事项的界定进行了尝试,将重大事项“划分为三类:第一类是应由人大常委会审议并作出决议决定的重大事项,即‘议而必决’事项;第二类是应向人大常委会报告的重大事项,即‘议而可决’事项;第三类是向人大常委会备案的重大事项,即‘备案审查’事项”。[7] 参考上述分类,其实,在无法从法律中寻找落实“转化”支撑点的现阶段,又要求在实践中将重大事项议决权合理、得当地运用起来,对重大事项进行类型化[8] 识别无疑是最好的选择。

  1、与区域经济社会发展紧密相关的宏观性的重大事项

  这是宪法、法律、行政法规明确作了相关规定的事项,主要包括批准决算、预算调整方案,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告,听取和审议预算执行和其它财政收支的审计工作报告,决定授予或者撤销地方的荣誉称号等。这主要是从宏观调控方面着手,准确把握宏观经济走势。将此部分列入重大事项,可以防范、化解不利因素,掌握主动权,对国家产业政策、金融政策趋向、宏观经济发展、外部企业动态、生产资料市场等与企业生产经营密切相关的各种因素,进行超前分析,科学论证,及时研究制定针对性措施,尽可能的减少宏观调控给社会和经济发展带来的负面影响。此类事项应由人大常委会行使议决权。

  2、与区域经济社会发展紧密相关的中心工作等重大事项

  此类事项法律并未作出明确规定,主要是结合区域性的自身发展实际情况进行探索,讲求本地经济发展的特色与实际。如本区域民主政治建设、重大发展规划、重大经济建设项目、公共资源开发和利用、公共决策和监督、社会民生工程等群众关切的热点和难点问题。将此部分列入重大事项,主要是综合考虑人大自身的履情况,以及本地区经济发展的相关综合情况,着重体现当地特色。因各地经济发展区别较大,发展基础有别,统一列举此类重大事项的具体条目恐难做到适合所有地方的实际情况,并且无法结合区域自身发展规律与实际,所以,一般可以在本区域具体的制度建设中,采用列举为主、概括为辅的方法。此类事项属于应当向人大常委会报告情形,并应听取其意见,必要时,人大常委会也可以作出相应的决议、决定。

  3、党委建议人大作出决定的重大事项

  讨论、决定重大事项,是宪法和法律赋予地方国家权力机关的重要职权,也是地方人大把党委主张依法转化为国家意志的重要途径。议决权的行使涉及到党委、人大、政府三个权力主体,因此最为复杂与棘手。但是围绕中心、服务大局,是人大工作的重要前提和根本保障,在确定重大事项方面,如果党委作出相关建议,地方人大应切实做到紧贴党委的决策谋划议题,调研论证党委意图,以推进相关重点工作的开展。此类事项也属于应由人大常委会行使议决权的范畴。

  4、人大常委会享有知情权的重大事项

  此类事项由重大事项议决权延伸而来,即并不一定需要经过讨论、决定程序,人大常委会只需要享有重大事项的知情权即可。法律对此可以作出相关规定[9],也可以根据本区域的实际情况规定若干向人大常委会备案的重大事项,只要不违背基本法律规定。

  三、实践辨识:履职不均衡→平衡关系

  想要将重大事项议决权落实到实处,在现阶段还无法进一步通过法律明确规制的前提下,就需要对此项权力涉及到的三个主体之间的关系进行平衡,或是重新审视三者间的关系,以破解权力属性认识偏差带来的种种行权尴尬。

  (一)正确处理、平衡与党委、政府之间的关系

  1、重大事项议决权与党委决策权

  党委决策权是指地方党委对涉及全局的重大问题具有研究决定相关发展策略的权利,之所以赋予此项权利是由党的领导地位所决定的。人大是人民行使国家权力的机关,对本区域的重大事项进行议决,既是宪法和地方组织法赋予的职权,又体现了人民意志。两者从本质上讲是一致的,都是针对本地区的重大问题,都是以党的路线、方针、政策为指导,都是维护人民群众的根本利益。当然两者又有严格区别,从性质上看,党委决策属于党的政治主张,只有提交人大通过法定程序作出相关的决议、决定,才能变成使党的意志变成国家意志;涉及国家事务的党委决策带有间接性,只能面对国家机关党组和在国家机关工作的党员干部,人大议决权具有直接性,直接约束全体社会成员及其组织;党委决策带有指导性和号召性,人大决定具有普遍的约束力和强制性,带有准法律性质。

  从两者性质上的区别分析,党委关于本区域内重大事项决策权的行使离不开人大重大事项议决权的行使,想要党委的决策得到全面贯彻实施,也必须先转化为人大的相关决定。另外从规范性文件中两者的权力范围[10]来看,也说明党委关于重大事项的决策意志上升为国家意志和全体人民的意志,就要充分尊重并且发挥人大的重大事项议决权的行使。两者不矛盾也不可替代,党委决策权为人大议决权提供指导,人大议决权为党委决策权的落实提供保证。

  因此,要注重党委与人大的双向沟通机制的建立。要健全地方人大及其常委会就重大事项向同级党委请示报告的制度;各级人大要有主动服务意识,积极向党委建议,保证党的路线、方针、政策更好地贯彻与落实;党委要适时转变领导方式,对于重大事项决策权做到“总揽不包揽”,支持地方人大常委会在重大事项议决方面更好地开展工作,发挥人大制度优势。

  2、重大事项议决权与政府行政管理权

  人大是权力机关,政府是执行机关。人大产生并监督政府,政府对人大负责并报告工作。在有关国家和社会事务的重大事项上,人大具有决定权,政府具有执行权。当然政府在执行过程中,根据自身需要也会作出若干行政决定,与人大的决定在性质和层次上有本质区别。人大决定往往带有宏观性、原则性特点,就区域性的重要事项作出相关决定,而政府决定带有很明显的执行性,主要是为了行政管理的需要,即有效地执行本级人大的决议、决定和上级政府的决定、命令而作出的,因此,决定还具有具体性;人大决定通常以会议形式,以少数服从多数的原则集体作出,而政府在行使管理权时是实行首长负责制,所以相关决定是可以由行政首长裁定作出的。

  在处理人大行使重大事项议决权与政府依法行使行政管理权的关系中,由于两者决策适用范围有区别,政府不能越权,应当尊重本级人大依法行使重大事项议决权,对法律法规规定由人大决定的重大事项,必须提交人大决定,对人大的相关决定要贯彻落实好。对不需要提交人大决定,但应向本级人大报告的重要事项,必须向人大报告,并在行政管理相关决策出台过程中,充分考虑人大提出的有关意见、建议。同时,由于政府属于执行机关,有相应的职责范围,人大亦要尊重政府依法行使行政管理权,不能越俎代疱,干预政府的工作,注重发挥好执行机关的能动性,鼓励在法律允许的范围内,根据自身需要,创设性地或是主动地行使行政管理权,以便更好地落实好人大的相关决议、决定。

  (二)需要注意的事项

  处理好与同级党委、政府间的关系,可以避免行权尴尬,但在具体的工作中,如何选择重大事项议题以及议题质量,决定着人大工作的成效,因此,人大常委会应主动作好以下工作:

  1、要主动深入研究党委就重大事项提出的相关主张

  党委对一定时期内本区域经济社会发展等方面的重大事项、重点问题、重要工作提出了相关主张,人大常委会就要及时跟进、深入研究,对那些需要全体社会成员遵守并且通够转化为国家意志与人民意志的,条件成熟时,应及时确定为重大事项议题。

  2、密切关注党委重大决策的贯彻落实情况

  在同级党委重大决策部署之下,密切关注本区域内关于政治、经济、文化、卫生、教育、环境和资源保护、民政、民族等方面工作的落实情况,以及关系人民群众切身利益、人民群众反映强烈的重要问题,随时发现应当提请人大讨论决定的问题,主动报告请示同级党委,适时提交人民代表大会讨论决定。

  3、关注可能产生重大事项议题的其他渠道

  除“一府两院”依法必须向人大报告、提请讨论决定的事项外,人大常委会可从以下途径选择需要讨论决定的重大事项:关注来自人民群众呼声,如在执法检查中发现的,人大代表对本级“一府两院”工作提出的建议、批评和意见中集中反映的相关问题、人民群众来信来访反映的较集中的相关问题,社会普遍关注度较高的热点难点问题;关注来自人大各专门委员会和工作机构在日常工作或调查研究中发现的突出问题;对于从其他渠道获悉的,只要属于区域内的事关全局性、根本性、长远性的重大事项,就可适时启动人大常委会讨论决定重大事项程序,或依法提请人民代表大会讨论决定。

  4、赋予重大事项提案权

  “重大事项”往往与民众生活密切相关、是民众非常关注的问题。人大代表相对而言与选民的联系更为密切,选民也有更加便利的渠道向人大代表表达意见。因此,可以考虑在本级人大代表一定数量(或一定比例)联名的情况下,赋予其提议案权。[11]

  (作者单位:湖南省常德市中级人民法院)马桂芳

  [1] 潘国红:《地方人大“重大事项”确定中的制度设计》,载中国社会科学网,于2016年5月12日访问。

  [2]  何子平:《关于行使重大事项决定权的实践与思考》,载海南人大网。

  [3]  即:提出意见建议的多,作出决议决定的少;被动例行的多,主动行权的少;决定事项程序性的多,实质性的少;决定内容抽象空洞的多,具体指向的少。见陈书友:《地方人大重大事项决定权虚置现象须扭转》,载《人大研究》2004年第8期。

  [4]  同注2。

  [5]  孟庆辉:《理念、制度与实践—关于地方人大常委会讨论决定重大事项的三重思考》,载《人民之声》2014年第12期。

  [6]  王中位、王立军:《对人大讨论决定重大事项几个基本认识的辨析》,载《人大研究》2015年第1期。

  [7]  张启生、关少锋、黄登峰、李艳华、张巍:《关于健全我省人大讨论、决定重大事项制度的调查与思考》,载《人大建设》2014年第4期。

  [8]  类型化在工具书中的解释之一为:塑造人物形象的一种方法。它以追求和表现事物性质的普遍性观念为目的,并以观念直接呈现为手段,排斥个性特征,使人物形象单一化、概念化。

  [9]  《地方各级人大和地方人民政府组织法》第六十四条第四款规定:自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。《城乡规划法》第十九条规定:城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

  [10]  党章第二十五条第四项规定党的地方各级代表大会的职权之一“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”,与宪法与组织法关于地方人大及其常委会有关重大事项议决权的内容是基本一致的。

  [11]  冯健鹏:《地方人大常委会“重大事项决定权”的程序机制》,载《人大研究》2011年第11期。

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