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法官是否应当包括副院长和庭长副庭长?对《法官法》第二条的修改建议

2016年08月05日10:51 东方法眼fazhi1234 评论字号:T|T

核心提示:相对于《法官法》修改所涉及的法院管理问题,法院内部管理应当着重强调法官与行政事务、行政岗位和行政职务分开。法院外部管理应当着重规划管理主体和管理方法的科学性。

  建议《法官法》第二条修改为:

  第二条 法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、审判委员会委员、审判员和助理审判员

  理由分析:

  现行《法官法》第二条所规定的“法官”包括:院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。

  将庭长、副庭长、副院长、院长等行政职务规定为“法官”,很明显是“法官”属性的变异。法官应当是“依法行使国家审判权的审判人员”。法官与其它“官员”的本质区别应当是行使的是什么权力。院庭长等行政职务,尽管过去一直由“法官”担任,但是,从其职务属性分析其行使的不全是审判权,也包括了诸多行政管理权。再考察院庭长与审判员的区别,我们发现院庭长区别于审判员的本质特征并不是有没有审判权,是不是法官,而是有没有行政管理权,能不能成为法官中的“管理员”。因此,院庭长相对于法官的本质属性仍然是行使行政管理权,本质属于行政领导。故,这些职务在最根本上有与“法官”正确分离的趋势。

  随着改革试点的深入,以入额法官审判独立为基本特征的审判体制正在形成,院庭长对审判事务的“管理”,比如裁判文书的签批正在弱化。当然,目前我们的改革步子还没有那么大,比如所谓的“放权不是放任”,就意味着以入额法官审判权独立为基本内核的审判体制尚没有真正建立。但是,随着审判责任制改革等围绕责任和权力关系理顺的深入,我们能够判断入额法官的审判独立有望从理论状态成为实然。说这些什么意思呢?即:入额法官的审判独立排斥审判权意义上的事务管理。或者说,入额法官的审判权是完整的,不容其它主体染指。那么,这种完整的审判权必然要求院庭长基于审判权层面的管理失去意义。比如,对案件的“把关”——把关的实质是同一个案件的不同审判权相互之间的制约,当然也意味着被把关法官的审判权不独立,被受制。当我们的司法走向入额法官的审判独立之时,审判权之间同一时空的制约将基本不存在——审判独立,就是入额法官审判权的独立,同一个案件的同一个时间只能存在一个独立的审判权。当然权力独立,责任也独立。但这属于另外的范畴。那么,这种独立的审判权必然会或者说一定要求院庭长的“管理”有不同于既往的新内涵。这种“不同”最基本的不过是在管理中将审判事务和审判权进一步边缘化,从而让行政领导的管理成为纯粹的行政管理。这种情况下,行政职务由行政人员担任将非常自然。因此,现在将法官从行政职务中分离出来,让审判的归审判,行政的归行政,很有必要。所以,我们要改变法官担任行政职务的既往做法。因此,法院内部的诸多行政职务均不能是法官,包括院庭长。

  实际上,目前由法官担任行政职务的做法,造成法官的行政事务与审判事务交融,从而在人民法院内部法院的管理权与法官的审判权没有严格界线。这种状况不利于审判权运行机制的良好运作,不利于审判独立,不利于审判资源的整合,于诸多司改问题耦断丝连,欲理还乱。因此,有必要在人民法院内部将行政事务与审判事务彻底分开,将行政岗位与审判岗位基本分开。

  如果我们能确定这样一种基本的修改思路,那么,以后“法官”将不能包括院庭长这样的行政职位,将不再行使行政管理权。法官将成为真正意义上的行使国家审判权的人员。

  需要说明的是院长当然是行政院长。但是,这一职位与审判权有特殊的关系。目前三大诉讼法中均有“院长”的特别规定,比如民事诉讼法第一百一十六条规定的“拘传、罚款、拘留必须经院长批准”。第一百九十八条规定“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定”。因此,考虑到这些现实规定,“院长”这一行政职位可以做为例外由法官担任。而且,应当成为唯一的例外,即:一院之内除了院长这一职务可以由法官担任外,其它所有行政职位均应由行政人员担任。

  代理审判员,当前有被“法官助理”取代的趋势。然而,法官助理到法官这一路径显然有很多问题值得研究和质疑。法官助理到底是永远的助理还是通向法官的梯队,其中当然有深刻的问题值得思考。就前段时间有些地方对审判辅助人员的大批招录情况看,条件之低让人瞪目。那么,如果将来法官就从这里产生,不可避免的要产生比如人员素质、近亲繁殖等一系列问题。因此,笔者倾向于法官与审判辅助人员彻底分开,即法官助理不是法官。对于代理审判员可以保留,但是不建议由法官助理代替。

  副院长目前大多均是审委会委员。我们将副院长界定为非法官,不妨碍他们以审委会委员的名义继续保有法官身份。作为过渡阶段,副院长这样的职务能否暂且由“法官”担任,我认为可以变通考虑。但是,应当仅限于审委会委员这样的“法官”。即其它法官不可以兼任副院长这样的行政职务。长远看,应当将副院长这样的行政职务也与法官彻底分开,纳入纯行政岗位由行政人员担任。审委会委员应当由其它法官兼任。

  庭长和副庭长与法官职务当前即应彻底分开,不能变通。因为这个问题是法官审判独立、法院内部行政与审判分开的核心,不带有边缘性。这里不改其它问题基本免谈。如果我们决定这种划分,目前的庭长和副庭长可以选择行政职务或审判职务之一。当然,过渡阶段可以考虑措施的变通性,比如选择行政职务的庭长、副庭长继续保留其法官身份,保证其不低于法官待遇,但是不能行使法官职权。这个“但是”很重要,没有这个“但是”,在事务层面我们就没有改革,变通就没有任何意义。同样的,选择审判职务的庭长、副庭长可以保留其行政职务身份,保证其不低于行政职务待遇,但是不能行使行政管理权。这个“但是”也很重要。

  以上就是基于在人民法院内部将行政管理权与审判权分开的体制目标所界定的“法官”范畴。这与人民法院内部人员分类管理基本上是异曲同工。与人民法院内部机构改革基本上可以毕其功于一役。于法院内部管理权而言,基本上属于否定式的肯定,即:明确了谁是法官,什么岗位是审判岗位,什么事务是审判事务,也就明确了行政人员和行政岗位及行政事务的范畴。所以,法院内部管理应当不干涉不染指审判权。审判权应当由“法官”专享,责任也由其独当。这实质上,也是规定了内部管理的范畴和定义。

  让我们先看看内部管理的事务。非审判事务均应纳入内部管理的事务范畴。比如政工类的事务,由谁来组织?在人民法院内部应当属于行政类事务。比如歌咏比赛,属于行政类事务。

  比如车辆管理,职装管理等等属于行政类事务。

  比如司法统计、裁判文书上网、档案管理等都属于行政类事务。

  比如司法调研、征文比赛、优秀案例评选、优秀裁判文书的推选等等均属于行政类事务。

  比如清理长期未结案件、考核、考评等均属于行政类事务。这里对法官的考核考评因为行使的不是审判权,故应当划入行政类事务。清理长期未结案件,因为不涉及具体案件的办理,只是在统计学和管理学意义上的识别和提示,所以,应当属于行政类事务。尽管其最终要落实到法官对超期限案件的审理上来,但是只有审理这个地方属于审判事务,其它仍然属于行政类事务。

  行政类事务均应当设置行政岗位由行政人员承担。不应该占用审判岗位,不应当由法官承担。这一点,目前大多数法院恐怕没有做到或难以做到。如果我们将“法院管理”作为课题来研究,将“法官”范围做出回归本位的界定,这些问题和做法我们也自然应该让它逐渐清晰并明确改变。

  所以,《法官法》应当通过对法官的定义的规定,将法官从行政事务和行政岗位中识别出来,另类管理。这才是真正的法官法。那么,法院中的行政类事务和行政岗位自然不能成为法官法的客体,应当适用更一般的公务员法或者与行政类事务或岗位有关的法律法规

  关于法院管理的其它思考:

  法院管理权可以分为内部管理和外部管理。法院内部管理的管理主体应当是法院自身(含法院的内设机构和人员)。外部管理的主体应当是相关事项的主管部门。

  法院管理的基本问题是处理与审判权独立的事务关系。法院的管理放在所有国家机关的事务管理中,具有共性。法院的人事和财物、经费与其它国家具有本质上的同一性。因此,法院的管理也可以符合一般国家机关管理的基本要求。

  但是,法院毕竟可以算作是不一般的国家机关。司法事务的特殊性,决定了法院需要承载不一般的社会职能。这种职能的有效承担又与司法独立,更准确的说应当是审判事务的独立有密切关系。因此,不可避免的我们会遇到法院的管理与法院的审判事务独立之间的关系问题。我认为这个关系包括两个方面:一、法院的管理不应当妨害法院审判事务的独立;二、法院审判事务的独立不应当对法院的管理提出超出必要限度的管理要求。

  如果法院的管理妨害法院的审判独立,那么,这种管理确有必要改变,应当纳入“法院管理”的范畴来探讨和研究。下面我着重就法院的外部管理再谈点思考。

  从改革试点情况看,省以下法院人财物省级统管也是一个基本调子。省级统管强调管理主体的级别,在一定历时期有进步意义。但是,还有更重要的问题需要思考。比如“如何管理”,不同于“由谁管理”,“如何管理”关注的不是主体而是管理的内涵。

  简单的说比如法院人财物受制于人,并且影响审判事务独立了,怎么办?我想首先应该不能剥夺有关主管部门对相关事务的主管权。什么意思?意思就是人财物受制于人,也不能人财物全面独立。比如法官编制受制于人,能不能编制法院自己说了算?不能。

  因为,法院无论如何只能是一个国家机构,就像公司的一个部门,是国家机器的一部份,承担一定的国家职能。所以,其独立必然有上限,不可能无限独立。世界上哪个公司的某个部门能实现人财物的全面独立?这样的“部门”很难想像。

  所以,就算,比如法院的编制受制于人,我们也不能改变编制事项上的这种“主管”,迈向人财物的全面独立。好比有时候法院就是不能正确的事实认定和适用法律,怎么办?当事人仍然不可以改变案件的主管——我不要你法院了,有纠纷自己审判,行吗?不行!——只能在主管不变的前提下,解决具体问题。否则,一切将失去意义。

  法院的外部管理我们也只能坚持主管不变的前提下解决问题。从某种意义上,外部管理的权力如果回归法院自身,我认为,多数情况下没有意义。好比是,如果司法不公,纠纷的解决权回归案件当事人自身一样可笑。因此,法院就是国家的审判机关,审判之外的权力应当慎重回笼。不能认为自身的权力越大越好越多越好。在我看来,人事的还是归人事,行政的归行政,审判的归审判,人民法院于审判权之外,应当保留极其有限的权力,不能贪恋。

  《法官法》第五十条规定:最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。

  这显然是人事权的自身回归。我以为,这是一个怪圈子,这样绕来绕去,只怕问题很难真正解决。

  以人民法院的编制为例。法官的编制在本制上不是法院的事务。为什么这么说?因为公职人员的定编定岗不是法院的职责,所以法院的法官编制在本质上不属于法院事务,按说不需要法院操心,只能纳入法院管理的“外部管理”考虑。

  但是,这个编和制显然影响法院的事务,即对审判事务产生一定的制约。为了审判事务独立,有必要关注这些外在的制约。不过仔细想来,我以来这种制约的解脱应该有两个基本方向,当然首先是不否定“主管”:一是提高管理主体的级别;二是改变管理事务的方法。

  那么在省级统管的前提下,我们应该怎么改变管理事务的方法呢?比如法官编制,能不能以案定员?根据数量确定法官数量或员额。我们能不能确定一个以案件数量为根据的一整套的法官定编或定额方法?

  如果能,那么在定编或定额方法科学的基础上,地方有关主管部门还是不照办,怎么办?能不能不用其管,由法院自身管理?我想不能。正如同,在事实和法律均应当正确认定,而法院就是不如此的情况下,我们当事人怎么办?能不能不用法院管,自己管?一旦改变这个“主管”,问题必将变异,很多改革将没有意义。因此,对于法院外部管理中产生的问题,我们应当极其慎重对“主管”的调整。它的基本表现就是追求法院人财物的全面独立以及某一具体管理权的自身回笼。

  那么,不改变“主管”又怎么解决呢?人还是管人的人管,物也还是管物的管,问题是不是就不能或很难解决呢?

  我们正在试点的方法是省级统管。在本质上,是“主管”级别的提升。在诸多管理方法科学性以前,或者相对于一些尚且没有形成非常科学的管理方法的管理事务,这种办法当然有进步意义。

  将来,如果我们就某一管理事项形成了确定的科学的管理方法,比如我们形成了以案件数量定编或定员的科学方法,且经得起实践检验。那么,我们的管理权一定还可以“下放”。因为,谁管都是这么管,谁管都不可能走样的情况下,“主管”级别的提升就没有多大意义。同一事务就有可能遵循上下级国家机关分工的基本原则,回归较低的国家机关处理。

  综上,在我看来,法院的外部管理应当着重研究管理方法的科学性。方法科学性以前,一定历史时期提升管理主体的级别也肯定能有一定意义。但是,这一提升替代不了管理方法的科学性。一个恰当的外部管理应当是一个适当的管理主体运用科学的方法进行的管理。必须慎重考虑管理权的自身回归,比如人财物的全面独立或某一具体权力的自享。因为,它非常有诱惑力,但往往不是问题的正确解决。

  所以,相对于《法官法》修改所涉及的法院管理问题,我认为,法院内部管理应当着重强调法官与行政事务、行政岗位和行政职务分开。法院外部管理应当着重规划管理主体和管理方法的科学性。

  附:

  除了第二条,相应的《法官法》第六条修改为:

  第六条 院长除履行审判职责外,还应当履行与其职务相适应的职责。

  第十二条第二款修改为:

  人民法院的院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。

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