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司法体制改革十二策

2016年02月15日19:17 东方法眼张建伟 评论字号:T|T

核心提示:司法机关级别越高,就越需要法律素养精深、司法经验丰富的司法官,理性成熟和有相当社会经验对于高级别的司法机关来说尤为重要。

  司法体制改革,兹事体大。司法体制优化与否,大焉者攸关司法公正,关涉国家法治大局,小焉者牵涉不少现职司法机关工作人员的个人利益,并与有志于未来从事司法工作的人们的利益相关,不可等闲视之。

  有些改革措施,轮廓式的想法不错,但是,如果不进行好的细部设计,实施中就会走样。司法机关级别越高,就越需要法律素养精深、司法经验丰富的司法官,理性成熟和有相当社会经验对于高级别的司法机关来说尤为重要。

  我认为司法体制改革成败利钝,关键是司法权是否真正下放给法官、检察官。近年来,我国已经在集体司法模式中重新发现个体司法官的价值和作用,但是如何从集体司法模式向个体司法模式的转变还没有多少实质进展。

  改革有两种路径,一是从上到下发动,二是自下而上推动。我国当前的司法改革属于从上到下发动模式,这种彼得大帝式改革模式要求上位者需要有大智慧。但是,人非圣贤,更非神明,无法垄断全部知识和智慧。

  为科学、合理设定改革方案,不可不征求意见,集思广益。在这个过程中,要警惕改革陷入“与虎谋皮”窠臼,被利益相关者“绑架”。吾人期待着改革主导着能够遵循司法规律,顺应民众正当诉求,满足社会期待,将优选的改革方案坚定推动下去。

  司法体制改革,兹事体大。司法体制优化与否,大焉者攸关司法公正,关涉国家法治大局,小焉者牵涉不少现职司法机关工作人员的个人利益,并与有志于未来从事司法工作的人们的利益相关,不可等闲视之。真正的改革必然有痛感,关键是谁要承受改革阵痛,为了使司法体制改革不至于流于庸懦,司法改革者不可不对改革中出现的问题或者可能存在的问题预为绸缪,从长计议。

  一、员额制必须破除官本位

  员额制涉及二大关键问题:

  一是如何确定员额,我的建议是,应当根据年均办案数确定员额(可以依据5—10年办案数来统计),并随着年均办案数发生较大变化时调整员额。司法官员额不同于警察员额,后者根据警区人口数确定有相当合理性。

  二是员额如何分配,亦即谁可以入额,我的见解是,最公平的办法是考试。考试不可采取各系统或各单位自行考试方式,应当由省级以上司法行政机关统一安排考试,依照司法考试的严密、严格程度进行(可以区别现有司法考试的,是重在考查分析、判断、解决各种法律问题的能力)。

  在初次实行员额制的当下,可以采取考试兼考核(随机抽取现职司法人员已经办结的案件送交评鉴,根据评鉴结果结合考试成绩确定入额资格),考试的比重不宜低于80%。为此应当由司法行政机关组建评鉴委员会,该委员会人数宜设定为9到15人,按1/3为法官和检察官、1/3为律师和社会贤达、1/3为学者的比例构成。此后设立的法官、检察官遴选委员会亦以此为标准组建。

  这一方案旨在避免司法机关“赢者通吃”,让员额制与官本位脱钩,真正优选业务能力强的人成为司法官。

  二、员额制应当与司法考试改革相统筹

  员额制成为常态运行的机制后,应与司法考试结合在一起。

  未来的司法考试转为“法律资格统一考试”,应当分为两步考:现在的司法考试转为未来法律资格统一考试的初试,通过初试并经过培训或者实习合格可以当执业律师,通过初试者要想成为司法官,必须通过法律资格考试的再试。再试录取人数可以根据每年法官、检察院汇总的当年司法官缺额的2到3倍确定。

  通过再试者应经过2年密集、高强度的司法官培训,按成绩和自愿派送基层司法机关,并建立纵向和横向转任制度解决司法官任职流转问题。

  三、入额领导干部必须一线办案

  司法官员额是为一线办案设定的,这是对员额制必要的基本认识。

  司法机关现职领导干部是否入额,不可一概而论,要害是他是否在入额后实际在一线办案。司法机关不少领导干部虽曾在一线办案,但是一旦有了领导身份之后就不再亲上“火线”到一线办案,而且未来也无意于到一线办案。

  是故,实行司法官员额制,入额者必须到一线办案,若入额者不能投入全部精力用于办案而需承担司法机关其他工作(如任职政治部、研究室等),可减一定比例办案数量,但每年办案不能少于司法机关该年平均办案数的50%,司法机关主要领导(副院长、副检察长)每年办案不能少于司法机关该年平均办案数的30%。

  检察长、法长情况特殊,可暂不作办案数量限制。这里所谓“办案”,应指一线办案,仅参加审判委员会、检察委员会讨论不可视为一线办案。

  四、司法官助理不能代行司法官权责

  入额司法官为依据办案实际需要、特定标准遴选出来的人员,必须自行担当司法官权责,不能委诸司法官助理越俎代庖。司法官助理不具有独立办理案件资格,不能让入额的司法官将案件推给助理代办,自己独享办案业绩。

  为此应当厘清司法官助理的助理事项范围,不属于助理事项不得指使司法官助理操办。

  另外,书记员(未来应当建立自成体系的书记官系统)与司法官助理的角色应当分清,检察机关不但应将书记员与司法官助理分开,亦应将检察事务官(检察技官)与检察官助理分开,不可混为一谈。

  五、上级司法机关只从下一级选调资深司法官

  有些改革措施,轮廓式的想法不错,但是,如果不进行好的细部设计,实施中就会走样。司法机关级别越高,就越需要法律素养精深、司法经验丰富的司法官,理性成熟和有相当社会经验对于高级别的司法机关来说尤为重要。

  刚毕业的法科学生虽经司法考试合格和短暂实习,进入司法机关显然还是“菜鸟”司法官,需要较长时间司法经验的积累和社会历练才能有成熟的司法理性。法律院系学生毕业后不直接进入较高层级司法机关,先从基层司法机关工作,上级司法机关司法官来源主要从下级司法机关选调。

  这一想法当然不错,但是,似乎很少有人虑及为何要实行这样一种选调制度。

  最高人民法院、最高人民检察院进行司法人员选调,在地方三级司法机关均可以选调,不排除从基层司法机关直升机式选调司法人员的可能性。另外,选调上来的往往是年轻、资浅的司法人员,选上来的目的是“干活儿”(从事较为负重的“低层次”的工作),再积累年资,慢慢升级。这种选调方法,与法律院校毕业直接同步进入四级司法机关的做法没有太大差别。

  我认为,上级司法机关只应从下一级司法机关选任资深司法官到本机关工作,如最高人民法院和最高人民检察院只应从省级院选调资深法官、资深检察官到本院工作,省级司法机关只从地级司法机关选调资深司法官到本院工作。这种层层选调资深司法官的做法,未来可以形成四级司法机关的司法官的年龄、经验的合理布局。

  多年来,来自域外的司法人员与我国最高司法机关的司法人员交流,往往惊讶于最高法院、最高检察院的司法人员居然还是“娃娃脸”法官、“娃娃脸”检察官,这一问题并没有引起有关部门的思考。需要指出的是,这种选调的司法人员范围是员额内法官、检察官,司法官助理、书记员和司法行政人员不必采行逐级选调制度。

  六、横向任职流转制度值得采行

  司法官不但应有前述纵向升转制度,也应实行横向的任职流转制度。

  受我国古代官制影响的日本、韩国都实行司法官任职地域流转制度。如日本将全国分为三类地区(A厅、B厅、C厅),所有的初任法官都从C厅做起,若干年后转任B厅,若干年后再转任A厅(东京、大阪等一类地区)。

  我国没有实行司法官地域流转制度,造成的结果是有些老少边穷地区有时出现司法人员青黄不接,不得不为那些地区降低司法考试通过的分数线。

  我认为,应当以省为单位推行司法官任职流转制度,将各省分为三类地区,司法官在三类地区按一定年限流转任职。这一制度的价值在于避免司法官固定于特定地域造成司法独立性被地方主义所腐蚀,二是解决老少边穷司法官供给不足的问题。这一制度实行的难题是流转任职的司法官居住和家属安置问题,应当加以很好解决。

  七、司法职能与司法行政职能应当厘清

  司法机关既有司法职能,也有内部的司法行政职能,哪些属于司法职能,哪些属于司法行政职能,应当科学厘清。

  如员额制规划中,司法机关内的案件管理部门执行的是司法行政职能,并非司法职能的直接运用,不应划入司法职权部门。现在司法机关用“业务部门”、“综合业务部门”之类概念混淆了司法职能与司法行政职能的界限,亟需加以澄清。

  司法机关多年来在司法行政方面扩充太多,如司法机关下设教育机构、出版报纸、发行刊物等,业务庞杂,人员繁冗,应当予以瘦身。我认为,应当将司法机关一部分非必要的司法行政事务划给司法行政机关,将司法机关的精力转向司法办案上去。

  八、司法官遴选委员会设在哪里为宜

  司法行政机关在司法体制改革中的地位没有得到彰显,颇为遗憾。

  例如省级以下司法机关的人财物由省级统管,但具体怎么管,缺乏细致的设计。人财物由省级统管,省级以下法院院长、检察院检察长由同级人大产生并向同级人大报告工作司法行政机关的制度应当作出改变,但立法机关和司法机关迄今还没有就这个问题展开研议。法官遴选委员会、检察官遴选委员会各自设立在各级法院、检察院的做法,也值得商榷。

  我认为,最佳方案是在司法行政机关设立司法官遴选委员会办公室,最好设置在省级司法行政机关。需要遴选司法官时,由该办公室组建遴选委员会进行司法官遴选,遴选工作结束后,遴选委员会撤销,下次遴选时重新设置遴选委员会。司法行政机关设置的遴选委员会办公室只负责组织遴选委员会工作,不具体负责遴选。这一制度设置有利于防止出现寻租机会,保持遴选工作公正、廉洁进行。

  九、司法责任性应当祛除泛化现象

  司法责任制确有必要,但是司法责任制尤其是错案追究制的大力推行,引起司法人员内心波动甚至士气低迷。原因在于,司法责任制应以司法豁免权为配套措施,甚至先有司法豁免权、再言司法责任制。

  在司法中,对于认识上、判断上的问题甚至失误,是不应当追责的。对于错案要追责的,只限于故意为之、有重大过错两个方面。因此,古时追究司法人员错案责任,无非故入人罪、故出人罪、失入人罪、失出人罪四种,追责限于故意和过失造成出入人罪的行为。

  在我国,对于刑讯逼供等非法行为造成冤错案件的加以终身追责并不为过,但是,司法责任制设定之前没有确立司法豁免权,足以造成司法人员的畏葸心理,使正常的司法认识、判断也不敢做出,使司法人员缺乏担当,不敢承担责任。因此,应解决好司法责任的泛化问题,需要先从确立司法人员豁免权做起。

  十、司法责任体系理当完善

  司法责任,包含刑事责任、行政纪律处分和民事赔偿责任。我国司法责任制度中,没有设立民事责任制度。一些国家,对违法的执法人员追责,允许受害者提起民事诉讼。我国要完善司法责任体系,也应考虑允许违法的司法行为的受害者向法院提起民事诉讼,直接向责任人员追偿。

  另外,我国国家赔偿法规定,国家依法对司法上过误行为的受害人予以赔偿,赔偿后应当向相关责任人员进行追偿,但佘祥林、赵作海等冤错案件,在国家赔偿之后,没有看到向冤错案件责任人员进行追偿的后续动作,让全体纳税人为冤错案件买单,违背了国家赔偿法的要求。

  十一、应当培育司法人员的独立司法人格

  我国司法体制改革应当以强化司法人员的独立司法人格为目标之一,为此应当弱化行政管控体制、通过司法程序发挥规范司法行为的作用,实现司法官办案自主性,最高人民法院提出的“让审理者裁判、让裁判者负责”,最高人民检察院提出的“让办案人决定,让决定者负责”,符合司法规律,需要切实加以落实。

  我认为司法体制改革成败利钝,关键是司法权是否真正下放给法官、检察官。近年来,我国已经在集体司法模式中重新发现个体司法官的价值和作用,但是如何从集体司法模式向个体司法模式的转变还没有多少实质进展。

  十二、司法改革应当成为“统一的政府事业”

  司法是国家权力系统中与立法、行政鼎足而三的重要一支,与国家的发展进步和民众的福祉密切相关。包括司法体制改革在内的司法改革,不能当作政法系统一家的事,应当看作统一的政府事业,甚至人民共同关心的大事。

  立法、相关行政机关应当与政法部门共同参与到司法改革当中,不应袖手于司法改革之外。国家对于司法改革应当进行各部门统筹,打破改革中的五代十国现象,减少改革中的阻力与隔膜,使司法改革得到迅速推进,这非将司法规各作为国家相关部门共同投入的统一政府事业不可。

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