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许前飞:闲话书记员那点事儿

2015年10月31日09:38 江苏法院 评论字号:T|T

核心提示:我只是希望江苏的这一改革尝试能够在一定程度上缓解书记员问题对法官员额制改革的压力,为整个司法改革增加一些正能量,探索一条新路径。

  最近一个时期,江苏法院微信群内许多人都在热议书记员的话题。我虽然也参与其中发表些议论,但总觉得词不达意,话没说明白。思忖再三,还是决定写篇小文,权且充作对群内问题的一个回应。书记员问题在司法改革的整体框架中算是个小事儿,为不至于引起小题大做的误读,这篇小文选择以闲话为题。

  闲话之一:书记员问题出在哪儿?

  书记员问题,原本真不是什么大事儿。多少年来,不仅各级法院领导没拿它当回事儿,就连书记员自己也都觉得干这活儿脸上无光。由于法院没有实行人员分类管理,书记员始终处于法院干部序列的末端。到法院工作,通常先从书记员做起,然后会被提为助审员、审判员。书记员工作几年下来,如果没有提拔为助审员,很有可能是因为工作业绩不佳。中国的法官许多人都有做过书记员的经历。通常判断一个书记员优劣不是看他在书记员岗位干了多长时间,而是看他只干了多长时间。一字之差,足见书记员岗位不受人待见。所以,大凡选择到法院工作者,几乎没有人愿意长期从事书记员这个职业。即便是开始不得不干一段书记员工作,也多是心猿意马。书记员的最大职业愿望是尽早脱离书记员岗位。正常情况下,在编书记员的平均任职时间大约就是3~4年光景,在一些中基层院,书记员在岗时间最短的甚至只有1年多。2003年,为了解决书记员流动过于频繁的问题,全国法院推行聘任制书记员改革,试图切断聘任制书记员转任法官的通道。按照当时的改革设想,书记员不必提任法官仍可以通过提升行政级别的渠道逐级晋升,最高可以达到处级。但在实际操作中,由于没有实行人员分类管理,书记员通过提升行政级别的渠道得到晋升的人数极少,加上干部的行政级别配备取决于法院级别,这就使得占书记员人数绝大部分的中基层法院的书记员实际上并没有太大的上升空间。聘任制书记员改革并没有从根本上改变书记员处在法院干部序列末端的窘境,也无法让从事书记员工作的人员获得对自己职业前景的合理预期,加上聘任制书记员仍属公务员身份,其中不少人还是通过司法考试进入了法官序列。目前,聘任制书记员绝大多数都已成为委任制公务员,转任法官已无身份障碍。聘任制书记员改革历经10年,无疾而终。到目前为止,我国的法院虽有书记员岗位设置,但铁打的营盘流水的兵,书记员流动过于频繁的问题始终没有得到解决。

  流动过于频繁加上书记员编制大量被其他人员挤占,最直接的结果就是造成书记员数量持续性短缺。法官多于书记员已成为各级法院的普遍现象。迄今为止,我国法院对除书记员之外的几乎所有人员都有明确的人员配比要求,但从来没有就书记员的人员配比做过任何规定。有人算过一笔糊涂账:法院各类人员如果按目前有文件规定的占比,总的比例也许会超过100%。即令如此,书记员究竟应该占多大比例并无规定。据了解,目前全国法院法官与编制内书记员的比例大约为4:1。从江苏情况看,全省法院的法官人数已超过一万,而在编书记员只有3000余人,以一线的办案法官7000多人计算,在编书记员人数仍不足法官人数的一半。如果考虑到在编书记员也有不在办案一线的情形,不足一半怕是还要打点折扣。这与其他国家和地区的法院法官与书记员配比的情况相去甚远。例如,德国法院法官与司法辅助人员的比例约为1: 2到1: 3[1],我国台湾地区,法官与法官助理、书记员的配比为1:0.9:1.5[2]。相比之下,我国法院法官与书记员的配比低得确实让人觉得有些不可思议。

  书记员的持续性短缺问题直接影响到审判活动的正常进行。法院这些年都在喊案多人少,其实人少不仅是法官少,书记员更少。在许多法院,一个书记员负责2到3个法官的工作并不是什么稀奇的事儿。为了缓解书记员不够用的矛盾,这些年来,各级法院使尽各种招数,从社会上招收大量编外人员充斥书记员队伍,这些人的身份可谓五花八门:在财政状况好的地区,有财政负担的文员、雇员、公益性岗位人员担任书记员;财政状况差一点的地方,法院只好用自有经费招收临时工、合同工充当书记员、速录员,有的甚至通过劳务派遣渠道来解决书记员短缺问题。据了解,在有些法院,书记员工作几乎完全由临聘人员承担,编制内的书记员已所剩无几。由于进入门槛不高加上待遇偏低,临聘书记员在法院的地位与编制内书记员相比更不受待见。在一些法院,书记员被认为是单纯的记录员,是机器的延伸,有的法院甚至干脆就把书记员称为速录员;还有的法院将书记员与临聘助理混同,让临聘助理甚至实习生兼做书记员工作。不仅法院对临聘书记员缺乏稳定的职业化安排,他们自身也普遍缺乏职业归属感,工作稍出色一点的临聘书记员很快会跳槽到条件更好的地方。时下人们议论纷纷的法院人才流失,其中就有不少是临聘书记员。以临聘人员充当书记员不仅没有解决书记员流动性大和持续性短缺的问题,更为严重的是,由于聘用和受聘双方的短期行为,加上这些年来我国法院从未制定过统一的书记员职业技术规范,造成目前法院书记员队伍的整体素质每况愈下,书记员工作对审判活动的消极影响随处可见。书记员因缺乏专业素养导致的庭审节奏拖沓、笔录漏洞百出,卷宗管理混乱、文书制印草率等情形屡见不鲜,法官与其他诉讼参与人的指责和抱怨之声时常不绝于耳。近年来,书记员整体专业化水平低下的问题已经成为审判工作的掣肘。

  闲话之二:改革书记员管理体制的动力是什么?

  书记员问题虽说是小问题,但它毕竟是司法人员分类管理改革的一项内容。按理说,改革是由问题倒逼而至的,书记员问题也只有通过改革才能从根本上解决。因此,解决书记员问题现状原本应当是解决书记员问题最重要的动力来源。但实际情况并非如此。书记员管理上存在的问题困扰我们多年,我们也忍受了多年,但多年来我们并没有改变现状的紧迫感。即使在司法改革风起云涌的当下,书记员管理改革在路线图和时间表上也是列后的。这里的原因就在于书记员问题长期以来一直被认为是法院工作中的“小”问题。然而,当司法改革的大潮扑面而来的时候,这些“小”问题已然成为不容回避的大问题,不解决这些问题势必阻滞整个司法改革的进程。随着司法改革的不断深入,特别是法官员额制改革逐渐浮出水面,书记员问题开始受到关注。书记员管理这个过去人们从来不屑一顾的“小事”之所以开始受到关注,并不完全是书记员自身问题引发,而是司法改革的大趋势使然。这是一件十分耐人寻味的事情。与其说书记员管理改革是司法改革题中应有之义,倒不如说这是一项由司法改革推动的改革,因为“小”问题已经影响到整个司法改革的进程。从这个意义上说,书记员管理体制改革真正的内在动力应该是司法改革本身。具体说来,其最直接的动力源于法官员额制改革。

  法官员额制改革是整个司法改革的重头戏,对法官实行员额管理最直接的结果就是法官人数的大幅度减少。按照改革试点方案的要求,法官员额应控制在不超过法院现有编制数的39%。从我国基层法院的情况看,一线法官人数大都超过现有编制数的50%到60%。也就是说,员额制改革之后,法官人数大约会减少三分之一。假设在受理案件数不变的情况下,法官员额减少一半,则人均受理案件数增加一倍;若员额减少三分之一,则人均受理案件数增加50%。当然,受理案件数不变纯粹是为了论述上的方便所作的一种假设。事实上,近些年来,我国法院的受理案件数一直呈两位数增长的趋势。这种情形使得本来就因案多人少而感到不堪重负的一线法官更加陷入雪上加霜的窘境。以江苏为例:案多人少,在有的地方也许只是一种人云亦云的矫情,但在江苏却是一道无论如何也绕不过去的坎。江苏去年受理案件已近140万件,按一线法官7,000人计算,人均近200件。如果改革后按编制数三分之一确定法官员额,江苏大约只能有6,000法官。考虑到这6,000员额还得包括约2,000左右的院庭长,这些人承担的工作量乐观的估计也就是一线法官的一半。算下来改革后江苏一线法官人数充其量不足5,000人。以2014年受理的140万案件为基数计算,人均达280件。今年上半年,江苏全省受理案件已有92万,如果以此为基数计算,江苏法官人均受理案件会超过350件。这个数字已经远远超出作为一个自然人的法官所能承受的极限,而它还只是一个平均数!

  如果说,员额制改革成功与否关系到整个司法改革成败的话,那么,书记员问题能否得到解决则直接影响到员额制改革的进程与质量。员额制改革的初衷是通过对法官实现员额管理达到提升法官队伍的职业化和专业化水平,提升法官的职业尊荣感。但如果因为法官人数的减少而使得工作压力增大到不堪重负的程度,法官的专业化水平和职业尊荣感会被抵消,员额制改革将难以为继。目前在有些试点地区,此种迹象已经开始显现。员额制改革的理想结果应该是改革后的法官虽然人均受理案件数会增加,但案件质量有明显提高,工作强度有明显的降低。为了使员额制改革达到这一理想状态,在目前情况下最具可操作的途径就是改善法官的工作条件,配备足以使法官提高工作质效、减轻工作强度的辅助人员队伍。书记员管理体制改革正是在这样的背景下呼之欲出,受到一线法官们的普遍关注。

  闲话之三:解决问题的出路何在?

  书记员问题,以流动性大首当其冲。因此,解决书记员问题,稳定是关键。也正是基于这一点,书记员管理体制改革重点应围绕“定”字做文章。具体说来,就是给书记员定位、定员、定责。

  所谓定位就是明确书记员在法院的地位。书记员职务是依照《人民法院组织法》的规定在各级法院设立的,因而书记员职务具有法律上的确定性。这种法律上的确定性不仅意味着书记员职务是法定的,职责是法定的,连名称也是法定的。故以临聘人员甚至劳务派遣人员充当书记员缺乏法律依据,用速录员取代书记员也于法不合。同时,书记员职务具有法律上的确定性还体现在书记员作为依法设立的职务,应当具有与这个职务特点相对应的职务序列,它不依附于其它职务序列而存在,更不能让其处于整个法院工作人员职务序列的末端。明确书记员在法院的地位,其最重要的意义在于使得书记员不仅具有职业归属感和职业认同感,也使得他们对从事书记员职业的前景产生合理的预期。可见,定位对于稳定书记员队伍至关重要。按照司法改革试点方案的设计,法官员额占编制数的39%,行政人员占15%,剩下46%应为包括书记员在内的审判辅助人员。如果按1:1的最低配比,书记员占比应为39%,剩下只有7%的编制,还有执行员、司法警察[3]、审判综合部门的人员以及法官助理,这个帐无论如何都是算不过来的。因此,在目前情况下解决这个问题,唯一的路径就是从人力资源市场招录书记员。由于聘用制书记员属于不具有公务员身份的司法雇员,不占用政法编制,不任命审判职务,不行使审判权力,只从事书记员工作。对聘用制书记员完全可以按契约化模式进行管理。江苏法院针对书记员队伍不稳定的问题主要采取了三项改革措施:一是明确书记员的职业身份,规定不得以临聘人员和速录员充当书记员,所有通过正式考试录用的书记员一律与法院签订统一制式的聘用合同。江苏法院人员分类管理改革试点方案明确规定,法官助理不能兼做书记员工作。实践证明,有经验的书记员担当法官助理的工作犹可,但让助理去完成书记员的工作不仅强人所难,而且会在书记员队伍的稳定性问题上留下隐患。这种头痛医头,脚痛医脚的短期行为,不应该是我们改革的方向。二是明确书记员的职务序列,对书记员采取单独职务序列管理,将书记员职务层次分为初级、中级和高级三个等级,每级各设三个等次,形成“三级九等”的职务(位)序列体系。书记员根据其业务能力、工作业绩和服务年限,通过省统一组织等级晋升考试,可以晋升相应等级。书记员等级证书由省级人社部门核发。三是为了保证书记员有一个稳定的经费供养渠道,明确规定其薪酬待遇和办公经费等由财政全额保障。上述三项改革措施对于稳定书记员队伍起到了关键作用。从2013年实施书记员管理体制改革至今,与江苏各级法院签订正式聘用合同的书记员尚没有一人离开书记员岗位,这说明江苏正在进行的书记员制度改革,不仅符合审判工作规律,也符合法院人员分类管理的方向。

  所谓定员即确定书记员员额。书记员究竟应该按多少来配置,并无定规。但司法改革迫使我们必须回答这个问题。江苏法院人员分类管理改革试点方案明确规定,对书记员实行员额管理,原则上按法官员额确定书记员员额比例。在现阶段,按与员额法官1:1的比例配备书记员,并逐步实现员额法官与书记员的配比达到1:1.5的目标。对书记员实行员额管理主要基于两点思考:第一,实行法官员额制改革后,法官的工作量至少增加50%, 如果按目前书记员人数只有法官人数一半计算(许多法院还达不到这个标准),书记员的工作量将增加一倍。仅按江苏法院2014年受理的案件量,一个书记员一年的案件将达到600件,这几乎就是一个mission impossible(不可能完成的任务)[4]。为了保证法官员额制改革能够达到预期的目标,必须按照合理的工作量确定书记员员额,对书记员实行员额管理;第二,目前书记员的来源主要是市场化运作的司法雇员,这些编外人员纳入财政供养的范围是保证这支队伍稳定的基础,但前提是必须确定财政供养的人数。将市场化运作的司法雇员纳入财政供养的范围本身就是一项重大改革,它不仅涉及法院,而且涉及人社、编制管理和财政等多个部门。这项改革要想获得成功必须取得参与各方的支持与认同,找到最大公约数。参照法官员额制改革的思路与方案,对法官与书记员的员额比例进行定额管理,应当是各方都能接受的方案。

  关于定责。按照《人民法院组织法》的规定,书记员的职责是“担任审判庭的记录工作并办理与审判有关的其他事项”。根据这一规定和法院的惯常做法,书记员的职责大体上包括三个方面的内容:第一,担任审判庭的记录,包括庭审记录、合议记录以及审判和执行其他环节的记录。在法院的审判活动中,记录是一项法定的工作,整个司法过程通过记录固定,也通过记录再现。记录成为法院审判活动不可或缺的内容贯穿整个审判活动始终。1949年以前民国时期的法院,法官被称为“推事”,而书记官被称为“录事”,可见记录审判过程作为重要的审判工作事项,乃是书记员的一项主要职责。但记录绝非机器的延伸,没有基本的法律常识,缺乏法院工作的历练,记录工作是难以胜任的。第二,除担任审判庭的记录外,按照法律规定,书记员还负责办理与审判有关的其他事项,这些事项可以概括为书记员的审判事务管理职责,如庭审管理、卷宗管理、统计管理、信息管理、程序管理等,这些也都是审判活动的重要环节。在欧美一些国家和港澳台地区以及我国内地的许多法院,审判事务管理工作多由书记员或专门的书记员工作机构完成。例如美国联邦法院的法庭书记官(court clerk)就主要负责核对到庭人员身份、法庭司仪等事项。此项工作主要靠的是法院工作经验,通常在法院工作时间越长的书记员经验越丰富,而临聘人员是不可能完成这个经验积累过程的。第三,除了承担上述二项职责外,在许多法院,书记员还在一定程度上充当了法官助理的角色。如协助法官进行案件的程序管理、组织庭前证据交换、制作简易文书、处理文书送达事项等。随着法院案件的大幅度上升,法官工作强度越来越大,书记员在完成记录等工作的同时,作为法官助手所发挥的作用也显得越来越重要。当然,也有观点认为,随着智能记录技术的发展,开庭实行录音、录像、显示“三同步“,似乎以后记录工作不需要书记员承担了。然而再先进的智能技术,也需要人来操作,且智能技术也有失误的时候,而庭审不可能因此失误而重新来过。因此,无论智能技术如何发展,至少目前看不到书记员工作可以被完全取代的任何可能性。综上,从书记员这三个方面的职责我们至少可以获得对这个职业的二点认知:第一,书记员是法院审判活动的重要支撑,离开了书记员的辅助,审判活动无法进行。书记员的作用如同医院的护士,医疗过程如果没有护士的参与,则医嘱无法执行,治疗无法开展,病人也得不到有效护理。第二,无论是法院的书记员还是医院的护士,都必须具有一定的专业素养,他们所起到的作用是包括法官和医生在内的其他任何人都无法替代的。法官与书记员如同医院医生与护士,这两个职业之间相互高度依存,但技术上并不重合。

  给书记员定位、定员、定责的意义不仅在于稳定书记员队伍,它更重要的意义在于推动书记员的职业化,并按职业化的要求提升书记员队伍的整体素质。作为法院人员分类管理改革的具体成效,形成在法院内部以及外部对书记员这个职业的认同及尊重。书记员作为司法从业人员,其职业化是以专业化为标志的。故书记员一方面必须按专业化的要求进行管理,其录用、培训和考核都必须严格依据规范操作;另一方面,应当制定书记员职业技术标准,以明确各个等级书记员所应具备的资格条件。在江苏的改革实践中,省法院与省人社厅共同制定了《书记员岗位等级标准》和《书记员岗位等级培训考核办法》两个明确书记员岗位职责和资格条件的基础性文件。按照这两个文件的规定,书记员的录用、培训和考核由省法院与省人社厅共同组织,书记员等级证书由省人社厅核发。这两个文件可以说是江苏书记员管理体制改革的收官之作,为推动书记员的职业化提供了明确的依据。

  以上虽是闲话,但围绕这件事情的所作所为应该不是闲事。书记员问题是法院工作的顽症痼疾,眼下又成为员额制改革的桎梏。因此,解决书记员问题是司法改革的当务之急。江苏从2013年开始着手进行书记员管理体制改革,目前已接近收官。江苏的这项改革尝试,是在案多人少的困境下实行法官员额制改革必须要下的一步先手棋,正所谓“兵马未动,粮草先行”。虽然改革的效果还有待于员额制改革实践的检验,对改革中的一些举措也不乏争议,但仁者见仁,智者见智,我只是希望江苏的这一改革尝试能够在一定程度上缓解书记员问题对法官员额制改革的压力,为整个司法改革增加一些正能量,探索一条新路径。

  [1]彭北平:“信息化及法官辅助人员”,载2005年6月17日《人民法院报》。

  [2]牛建华:“台湾地区法院人事管理制度观察思考”,载2012年9月14日《人民法院报》。

  [3]按现有文件的要求,执行人员应按编制总数的15%、司法警察按编制数的12%配备。

  [4]美国著名影星汤姆·克鲁斯主演的电影,中文译为《碟中谍》。

  (作者系江苏省高级人民法院党组书记、院长,二级大法官。)

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