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论新闻自由国际化及其应对

2008年10月07日16:21 东方法眼 高一飞
   
 

核心提示:新闻自由国际化的根据是言论自由和基本人权的普遍性,新闻自由国际化的意义是防止政府滥用权力侵犯新闻自由、进行新闻封锁,以充分实现言论自由。“自媒体”时代给媒体加国界已经没有现实意义,现代社会的言论成了无法以国境为界加以隔绝的声音。中国政府应当对境外媒体进行开放和引导。

(西南政法大学,重庆400031)

 

  摘要:新闻自由国际化的根据是言论自由和基本人权的普遍性,新闻自由国际化的意义是防止政府滥用权力侵犯新闻自由、进行新闻封锁,以充分实现言论自由。“自媒体”时代给媒体加国界已经没有现实意义,现代社会的言论成了无法以国境为界加以隔绝的声音。中国政府应当对境外媒体进行开放和引导。

  关键词:新闻自由国际化 人权的普遍性 自主媒体 引导舆论

  On the internationalization of media freedom and the countermeasure

  Professor Gao Yifeng(Southwest University of Political science and Law, Chongqing, People’s Republic of China,400031)

  Abstract: The basis of internationalization of media freedom is universality of freedom of speech as a kind of basic human rights. The significance of the internationalization of media freedom is to prevent the government from abusing power to infringe upon freedom of speech, carry out a , to realize freedom of speech sufficiently. In “We Media” times the national boundaries do not already have practical effect. The Chinese government ought to opening to the outside world and lead the outside the public opinion.

  Keywords: Internationalization of media freedom, Universality of human rights, News blackout, “We Media”, Leading the outside public opinion

  新闻出版自由是表达自由的一部分,在现代社会,它也是表达自由的最重要的形式。交流自由除了通过通讯、谈话进行讨论、辩论外,更经常、更广泛的是借助传播媒介来实现。要实现公民的民主权利,首先要实现公民的表达权。表达权表明的是人与动物的区别,文明时代与野蛮时代的根本区别是人不光是要生存,人类还不能仅仅是“会说话的牲口”。

  新闻自由国际化,其通俗表达是“新闻无国界”、“言论自由无国界”,是指,言论自由是一种普遍人权,言论自由和新闻出版自由不应当受到国界的限制,一个国家的公民可以向外国人和媒体表达言论,一个国家的公民和媒体也可以对对外国的公民进行采访、外国的事件进行报道和评论。对于什么是外国记者,1948年《国际新闻自由公约草案》的定义是“某一新闻社所雇佣的个人,或某一缔约国的国民,他们经常以采集新闻(包括意见)并供应公众为业,而且持有一纸有效的护照,证明他是一个记者,又或持有国际间所接受的类似文件,证明他是一个记者等均属之。”(第一条·乙)

  一、新闻自由国际化的根据:基本人权的普遍性

  表达自由是没有形式和国界的限制的,根据《公民权利与政治权利国际公约》第19条:“一、人人有权持有主张,不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其它媒介。”可见言论自由是“不论国界”的,即该公约事实上确立了“记者无国界”、“新闻无国界”、“言论自由无国界”原则。我国只是于1998年签署《公民权利与政治权利国际公约》,至今没有由人大批准加入,但是这一公约可以作为国际准则指导立法和司法。

  《公约》特别规定,在行使这些自由时,“不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”“其他媒介”应包括电脑网络,这是当代最迅速、最有效的传播媒介。新闻自由、出版自由就是运用传播媒介实现的交流自由。

  政务公开和信息自由是联合国确立的一条世界共同准则。第一届联合国大会通过的S9(1)号决议郑重声明:信息自由是一项基本人权,是构成检验联合国为之奋斗的其它基本自由的试金石。公众为了知道他要监督的机构和个人的情况,自由的媒体就是必须的。正如欧洲人权法院所说:“公众有权得到信息和思想,而媒体则应当充当公众的看门狗。”①政务公开和信息自由是联合国确立的一条世界共同准则。第一届联合国大会通过的S9(1)号决议郑重声明:信息自由是一项基本人权,是构成检验联合国为之奋斗的其它基本自由的试金石。

  人权的普遍性是人权公约对人权本质问题上的基本立场。人权的普遍性包括两层含义:第一,人权的普遍性首先是指人权主体的普遍性。第二,人权的普遍性也是指人权原则和人权基本内容的普遍性。[①](张晓玲,牟为民,李红. 2002(1))在,只讲人权的阶级性 ,否认普遍性 ;只考虑“多数人的人权”而忽视“少数人的人权” ;片面强调“主权高于人权”、“集体人权高于个体人权” ;或只讲“生存权是首要人权” ,忽视政治人权居先的价值地位 ,这些观点都有失偏颇。人权是自然性与社会性、阶级性与普遍性的统一 ,抽象地强调“主权高于人权” ,有可能为以“主权压人权”的专制政权提供理论支持。[②](郭道晖,2004:2)

  1948年的《世界人权宣言》向世界宣布了人权和基本自由的普遍性,并明确指出,这个宣言是“作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准。”[③](中国社会科学院法学研究所,1993:2)

  1966年生效的《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》也规定并宣告了与《世界人权宣言》同样的内容。1993年6月14日,第二次世界人权大会在维也纳召开,包括中国在内的180多个国家的代表出席了会议,中国政府积极参与了此次世界人权大会。[④](人民日报,2005:9)

  会议通过的最后文件《维也纳宣言和行动纲领》要求“各国应互相合作,确保发展和消除发展障碍。国际社会应促进有效的国际合作,实现发展权利,消除发展障碍。”(《宣言》第10条)“世界人权会议重申,审议人权问题必须确保普遍性、客观性和非选择性。”2002年6月7日我国政府参加的《上海合作组织成员国元首宣言》中我国政府就承认了宣言的内容:“本组织成员国本着遵循《联合国宪章》宗旨和原则之义务,确认所有人权的普遍性、不可分割性、相互依存性和相互关联性。”

  到今天,人权普遍性的问题不再如92年以前一样受到中国政府的排斥,也被学术界所承认,为什么人权具有普遍性,李步云教授认为人权普遍性的根源有三个:“第一,人的本性是一样的,人类有共同的价值、追求和尊严;第二,全人类有共同的利益;第三,全人类存在着共同的道德。但人权也有其特殊性,一共有四个原因:经济与社会发展水平不同,政治经济文化制度不同,历史文化传统不同,宗教民族特点不同,这些导致了人权的特殊性。人权的普遍性是因为前面的三条,普遍性导致了人权有共同的标准、共同的价值和共同的合作行动。”[⑤](李步云,2006:13)

  新闻自由作为一种民主原则的一部分,也具有普适性。1998年诺贝尔经济学奖获得者,英国剑桥大学三一学院院长阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)认为:民主的优长是多方面的:首先,自由和政治参与在人类生活中具有内在的重要性;其次,民主是一种重要的工具,能产生激励而令政府面向其公民并对他们负责;再次,在形成价值观念以及形成民众对需求、权利和责任的理解的过程中,民主具有建设性的作用。根据这一判断,认为“民主的价值观放之四海而皆准。”[⑥](阿玛蒂亚·森,2002:2)

  他还指出:有一些人质疑民主的价值普适性,其理由并不是民主未得到所有人的赞同,而是各国的国情不同。他们所讲的不同国情有时是指一些国家的贫穷状态。他们的观点是,穷人感兴趣的和关心的是面包而不是民主。这种时常听得到的说法有两大层面的错误。首先,正如以上所言,对穷人来说,民主的保护性作用显得特别重要。当饥荒的受害者面临饥饿的威胁时,这是非常明显的;对那些被金融危机从经济阶梯上甩下来的贫民来说,也是如此。有经济方面需要的人民同样需要在政治上发出自己的声音。民主并不是一种非得达到普遍富裕后才可享用的奢侈品。其次,“几乎没有证据能证明,如果穷人有选择的话,他们宁可拒绝民主。”[7]

  可以说,人权的普遍性、基本民主制度普遍性,也是新闻自由国际化的理论基础所在。当今世界上大多数国家,都将政务公开、信息自由写进了宪法,而这种公开,事实上不可能只向国内公开而向全世界保密,正如国际组织“新闻国际”(Internews是一个在50个国家帮助培训和发展独立媒体的国际非政府机构。)的创始人戴维·霍夫曼(David Hoffman)说:“言论自由和信息交流并不仅仅是奢侈品,而是全球商务、政治和文化越来越需要依赖的手段。”②我国宪法第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”其权利的行使方式,当然可以按照我国签署的公约进行解释。

  二、新闻自由国际化的意义:充分实现言论自由

  国际社会公认,“表达自由(包括媒体自由)是每一个宣称是民主社会的必不可少的基础”。没有信息的自由流通就不可能有最大程度的政治稳定、经济增长与民主。“信息就是力量。一个国家要享有法治带来的政治与经济优势,权力机构就必须接受人民的监督。科学和技术要进步,思想就必须得到公开交流。”“自由媒体在民主政体中发挥四个重要作用。第一,自由媒体对当权者发挥监督作用,要他们向人民负责。第二,自由媒体将需要得到关注的问题公布于众。第三,自由媒体使公民知情,进而让他们能够作出政治抉择。第四,自由媒体增进人与人之间的联系,给公民社会带来凝聚力。”[⑦](埃伦·休姆,2007)

  但是,并不是所有的政府都是善待媒体的,媒体的监督作用往往最不易得到有效发挥。政府机构和官员并不总是愿意做到透明,而在没有公众监督传统的环境中尤其如此。新闻自由可能被政府以法律的名义剥夺,或者名义上也宣称新闻自由,但实质上以种种限制而使新闻自由的法律条款形同虚设,它的价值在于通过这一做法能够避免政府借助恶法镇压人民,以克服立法的缺陷。“因为国会将是制定压迫人民立法的永远实体”③,人权永远不能只是一个国家内部事情。这是新闻自由国际化的根本的、深层次的原因。

  在后苏联时代的格鲁吉亚,鲁斯塔维电视二台(RustaviII)播出了经核实的有关政府腐败问题的调查报告。但政府的反应是关闭这家电视台而不是纠正问题。乌兹别克斯坦安格伦(Angren)的民众也有一个类似的地方媒体──TV-Orbita电视台。当地居民打电话给这家电视台,电视台在新闻节目中报道他们的投诉和当地的其他问题。不仅民众观看这家电视台报道的新闻,政府当局也这样做。政府一度曾为了限制电视台的政治影响力而试图将其关闭,但是由于公众和赞助人的抗议,政府不得不让它重新开播。[9] (张悦,2007)

  在很多国家,政府通过新闻审查打压本国的媒体和记者。那里的记者们处于政治审查威胁之下,除了传递官方怪诞的宣传之外别无选择。在缅甸,军政府对缅甸媒体审查更是毫不留情。私营出版物通常有超过三分之一以上的文章和图片被军方官员雇用的新闻审查局禁止发表。任何有关同缅甸民主领袖昂山素季有关的东西都被禁止发表。尽管泰国没有永久性的审查制度,但是去年九月推翻前总理差信的军政府却关闭了数百个当地电台。在新加坡,新闻同样由同官方关系密切的投资者透过金融杠杆控制着。在新加坡和马来西亚,官方只给忠于他们的媒体颁发许可证。在新加坡,前安全机构的成员们担任着其最大的私营出版机构的首脑。

  对宗教权威们的任何批评在阿富汗和巴基斯坦都将引起亵渎官司。在亚洲十多家媒体由于转载或引用丹麦出版的有关穆罕默德的卡通而被禁止发行,喀布尔的一个电视台由于播放印度电影而被视为反伊斯兰的,因而被重罚。2006年十二月,共有八家印度尼西亚电视台被司法起诉,其罪名是播放了太多的“性”与“暴力”。同样是这个国家,当地版本的《花花公子》编辑被送上法庭。在斯里兰卡,一家电台由于谈论性问题而被官方关闭。[⑧](RSF,2007)所以,在很多国家,政府往往使国内媒体无法实现人民的表达自由。

  中国进一步对境外媒体的开放,表明了中国政府在建设和谐社会的进程中面对国际社会的坦诚和自信,也表明中国政府信守国际公约,尊重公民人权;也表明中国政府希望借助国际媒体促进改革开放和民主法治。2005年3月出现在中共中央宣传部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署联合发布的《关于新闻采编人员从业管理的规定(试行)》要求:“采编涉外新闻报道,要遵守我国涉外法律和我国已加入的国际条约,贯彻我国对外政策。”

  在2007年3月出现的重庆“钉子户”事件[⑨](张悦,2007)中,“钉子户”女主人吴苹首先使他们的“孤岛”出现在网络上,但在很长时间内我国主流媒体并不报道,而是保持沉默,网络上的BBS、博客使这一事件暴光以后,吴苹积极接触媒体,主动向媒体发布信息,使他们的“孤岛”出现在网络上,引起全国乃至世界舆论的关注,从而使“孤岛”不再“孤立”。不仅有各地赶到重庆现场“声援”、观摩和取经,还有一些外国记者在现场采访、摄像;德国、美国等西方主流媒体和香港凤凰卫视都有相关报道。女房主吴苹挥洒自如地接受凤凰卫视的采访,俨然成了世界级“明星”。

  这在数年前的中国是难以想象的:难以想象一位普通的妇女会召开新闻发布会,也难以想象香港媒体、国外媒体以先于国内报刊、电视、电台的速度对此事件进行报道。这一事件说明,无论“主流”媒体如何想回避事件或者缩小事件的影响力都是不可能的,因为网络等自主媒体的力量使它很快变成了一个全世界都了解的事件。从这个意义上说,现代言论自由的迅速和快捷已经让人类社会变成了没有“孤岛”的世界,每一个人的言论已经变成了无法隔绝的声音。

  温家宝总理在《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》一文中指出:“要加强和改进对外宣传工作。全面、准确、及时地向外界介绍我国改革开放和现代化建设取得的成就,也不回避我国存在的问题。”[⑩](温家宝,2007)

  正是基于这种坦诚和自信,在 2008年奥运会期间中国对境外媒体的进一步开放,也是新闻自由的一次大胆“试水”,目的之一是寻找既能与国际接轨,自身又可承受的新闻开放尺度,为2008年奥运会后推行新闻改革、增强信息公开、扩大公民权利铺路。

  三、新闻自由国际化的途径:“自媒体”时代的多渠道交流

  默多克说:“谁控制了传播的入口,谁就控制了整个世界。”[11](史安斌,2006)然而,当今的媒体其实是无法按国界进行控制的。

  2007年2月15-16日,联合国教科文组织在巴黎举行电子媒体与新闻自由国际研讨会,将有助于在全球进一步促进新闻自由。教科文组织说,新闻自由是基本人权,促进新闻自由是该组织的使命之一。在这次会议上,各国代表对互联网、行动电话、卫星电视等电子媒体的出现与促进新闻自由的关系进行了深入探讨,并提出了新的思维。[12](教科文组织,2007)

  当今世界,传统媒体和受众正在发生变化,从事此类信息工作的专业人员把目前的趋势称为“自主媒体”(或称“自媒体”,We Media)的兴起。“自主媒体”是位于弗吉尼亚雷斯顿(Reston)的美国新闻学会(American Press Institute)下属的媒体中心于2002年在描述一种新现象时创造的用语,指的是人们可以在全球任何地方从无数来源摄取信息,从而得以参与制作对社会产生影响的新闻和信息。这一新兴的新闻制作和传播程序使互联网上的社会群体能够制作、分析新闻和信息,并向不受地理限制、通过现代科技连接在一起的公众进行传播。信息技术的创新将人类推入一个民主媒体的时代,几乎人人可以随时获得新闻和信息,同时又成为新闻创作者和撰稿人,此种现象导致新闻以非传统的方式传播,而电子媒体的特点就是没有国界、可以迅速传播到全球。

  互联网搜索引擎谷歌(Google)是一种表达形式,其宏大使命是将全世界的信息加以组织,使得个人能够主宰自己的世界。人们能够搜索和找到反映个人喜好的信息并基于该信息采取行动。个人所能获得的新闻和信息不再由凭借巨大权力或财富而掌控传播手段的机构来决定。博客(Blogs)是又一种表达形式。这些网上日记将世界各地的人们及其思想编织在一起。它们的感染力如此强烈,以至于有人建立了http://www.technorati.com等网站来跟踪逾2500万个博客网站──占全部博客电子日记的四分之一。第三种表达形式是国际卫星频道的兴起。媒体的民主化发展使世界上各种文化都能使用无线电波。有70多个国际频道利用低成本的数码技术和卫星将各种观点的新闻传播到世界各个角落。英国政府出资经营的英国广播公司BBC拥有数百个频道和互联网网站,在全世界的覆盖面达1亿人,使用43种语言,这无异于建立起一个新型大英帝国。半岛电视台在一个动荡不安的地区捍卫媒体自由并且对阿拉伯世界的思想产生影响。半岛电视台计划于2006年晚些时候开始进行全天候英语新闻广播,以扩大影响。“自主媒体”还包括无处不在的个人媒体装置,这些装置构成了威力最大的媒体连接──即口头传播。至2005年年底,逾20亿人──占世界人口近三分之一──拥有手机。全世界每年售出近8亿部新手机。到2008年,估计将有6亿人能够使用高级数码相机拍摄各类事件,很多人的手机具有这种功能。[13](戴尔·佩斯金(Dale Peskin )和安德鲁·纳齐森(Andrew Nachison),2006)这些装置将造就一代“全球信息人”,他们拥有前所未有的能力,同时创造、制作、分享和参与生活。全球网络使人们能够随时随地刊登新闻、感想、观点和图像。

  “自主媒体”中最有威力的表达形式是“参与”。在此过程中,新闻制作者很少、或几乎不受编辑监督或正规新闻制作程序的支配。不久以前,“自主媒体”只能在占据主流地位的传统新闻媒体之外“敲边鼓”,但今日已成为不容忽视的表达形式。地方社区、工商界、政府部门、评论家、独立新闻记者、专栏作家、新闻院校,甚至连新闻机构都开始利用这一形式。许多博客则把主流媒体视为傲慢、排外、把自身私利和经济生存置于维护新闻自由的社会责任之上的特权阶层。尽管新闻参与者缺乏技能或新闻培训,但是互联网本身发挥了编辑的作用。不同的是,具有编辑功能的判断往往是在事后而不是在事前,而且不被当作重要的环节。在这一信息生态系统中,公民们不断地相互通报、传播、纠正新闻。一条报导不再因截稿期限或发稿期限而被限定,而成为一个有机体,在传播过程中通过多种媒体形式不断变化。报导除受众以外,它不属任何人所有。

  “个人如今对于获得信息的方式与时间以及与何人分享信息拥有了前所未有的决定权。在此意义上,电子媒体对任何以权力和控制作为立身之本的机构的利益都有巨大的破坏力。过去,我们的知识以及我们所能了解的信息取决于我们在何处生活。在相互连接、全球漫游的社会中,我们的社会资本能够通过遍布全球的庞大个人网络而无限扩展。”“‘自主媒体’这支新生力量将很快超越新闻和信息权威机构的影响。它表明,由个人发出的真实声音和文化表现将在这种新媒体的创造过程中得到复活。”[16]

  自媒体对政府的声音和被利益集团操纵的传统媒体的声音提出质疑和挑战。在MSNBC上活跃已久的美国人Eric,早早迈入了“新闻工作者”的行列。当然,这只是他的兼职。浏览一下其博客,从《时代》到《AOL》无一不被他抨击。他说,绝大多数媒体就像一群蛀虫和苍蝇,对声名显赫的大企业不轻易说半个“不”字,整天围着政客和高官贵族点头哈腰。6月17日,Eric在博客中写到:“公开发表的那些评论和叙述往往是垃圾一堆,用来掩人耳目都嫌累赘,哪怕是《华尔街日报》?商业巨头控制着他们的一切,控制着除了思想之外的一切,所以我们看到的不过是一派胡言罢了。”另一位同样草民出身的美国博客Mike在自己MSN上的博客中抱怨:“当美国的犯罪行为已经闹腾得让人心惊胆战时,那些真实公平的报道在哪里?······其实,这些真相如果不是被有意识地保护起来,恐怕就连印度的车夫也会明白的。”[14](陈德君,2005)自主媒体还可纠正主流媒体错误的报导和信息,比如CNN负责伊拉克战争报导的副总裁兼总编伊森·乔丹就因报道失实,被民众的博客揪出来而悻悻辞职。

  在中国,2002年8月,方兴东发起成立IT知识门户网站“博客中国”,2003年底成为中文第一博客网站,2004年10月成为全球第一博客门户,挤身全球博客网站排名之首。方兴东在《博客宣言》中说:“博客们……通过博客日志,将日常的思想精华及时记录并发布,萃取并连接全球最有价值、最相关、最有意思的信息与资源。使更多的知识工作者能够零距离、零壁垒地汲取这些最鲜活的思想。”2006年中国博客用户市场规模将达到6000万人,增长率保持在200%以上,博客仍处于高速发展期。随着中国网民数量的增长,博客将进一步普及,到2007年,中国博客用户(Blogger)将接近1亿,同比增长65%,之后博客用户的增长速度将有所减缓,中国博客市场的高速发展阶段进入尾声,成熟阶段即将来临。[15](谭斌,2006)

  “在现代民主社会,国家法律一般不对公民语言表达权设置更多的限制,但要用法律条款排除捏造事实、诬陷他人和散布谣言、制造恐慌等危害社会的行为。”[16](李树桥,2007)我国法律上也没有对言论自由规定表达对象的限制,只要没有泄露国家机密和有其他危害国家安全的行为,向外国记者发表言论还是向中国人发表言论,这都是自由的。现在有些单位限制个人接受国外媒体的采访、限制案件当事人向国外媒体投稿等做法当然是违背公约规定,也与我国现行宪法的规定的言论自由权利相违背,在当今社会,除非是偏远的山村,实际上是做不到让这些消息不向全球传播的。

  四、新闻自由国际化的应对:保障与引导

  (一)如何保障

  除了《公民权利与政治权利国际公约》的抽象规定以外,国际上并没有对新闻自由国际化的具体祥细的规定,但是,1948年的《国际新闻自由公约草案》是一个虽然没有法律效力但可以参照的文件。这可以作为向国际社会如何开放新闻报道、如何实现新闻自由国际化的国际准则。

  在第二次世界大战后期,正当同盟国集团反对德、意、日注西斯的斗争即将取得胜利的前夕,同盟国集团国家间潜伏着的矛盾却日益暴露出来。为了保持同盟国间的继续合作和鉴于德、意、日法西斯利用新闻垄断制造战争舆论、愚弄人民的教训,防止利用歪曲了的新闻为专制统治和强权政治服务,必须使各国人民了解世界的真实面貌,求得对国际问题真正的了解,寻求解决问题的正确方法,增进各国人民间感情的交流,因此“国际新闻自由”这个口号应时代的需要而产生了。这一口号首先由美国新闻界提出,很快形成了全球性的运动。这一情况正反映了当时全世界人民渴望和平、反对战争的强烈愿望。反法西斯战争获得胜利以后,国际新闻自由问题就被正式列人联合国议程。1946年4月联合国经济社会理事会的人权委员会议程,曾列入新闻自由建议四项。同年12月,联合国大会在纽约举行,通过了菲律宾代表罗慕洛提出的决议案。这个决议草案建议召集世界各国新闻界代表举行会议,商讨全世界各地新闻自由流通的方法。联合国新闻自由会议于1948年3月至4月在日内瓦举行,有51个国家的代表团出席了这次会议。当时的中国政府也派代表团参加了会议。《国际新闻自由公约草案》的实质性内容包括:

  第二条:各缔约国为了鼓励外国记者在从事工作时,能作最自由的行动起见,将在不违反各该国的法律和程序之下,采取必要的行政措施,便利外国记者及其职务业上所需设备的人境、居住、行动和旅行,而且对于这些记者的入境或出境,道经或居留于她们的领土内,不加以任何特殊、歧视或非常的限制。

  第三条:缔约各国将在和本国记者同样的基础上,允许并鼓励一切外国记者对于官方和非官方的新闻,作可能最广泛的采访,而且在外国记者之间也不作任何差别待遇。

  第四条:缔约各国将准许外国记者和外国新闻社的一切新闻资料出境,不加检查,窜改或延搁;然而各缔约国也可以制定和执行和保持国家军事机密直接有关的条例。不过这种条例必须先通知各外国记者,并同等适用于所有的外国记者和外国新闻社。

  假加为了国家军事安全的需要,某一缔约国在承平时期也必须在某一段期间内,建立检查制度,则她必须:

  (一)事先确定供某一新闻社在外国使用的新闻资料应受事先检查的类别,并发表宣示各种禁止刊载事项的检查指令;(二)检查工作应尽可能当着外国记者的面行之;(三)如检查时有关的记者不能在场,则:(A)规定检查员应将该新闻资料送还的时限;(B)送检的新闻资料必须直接送还外国记者或外国新闻社,使他们可以立即晓得他们的原文中有什么被检扣,他们可将被检扣的消息作什么用途;(C)电报收费以检查后的字数为标准; (D)送检电报的发出,如延搁逾六小时,全部电费退还。

  第五条:缔约各国虽认为外国记者必须遵从工作所在地国家的现行法律,但也同意经合法准许进人其领土的外国记者,不因其寻求、收取或发出新闻或意见之权力的任何合法使用,而被驱逐出境。

  第六条:缔约各国同意外国记者将可利用一般及公开供国际传递新闻资料用的一切设备,而且可将新闻资料由一国传到另一国,其条件和费用和适用于使用这种设备以达到同样目的者完全相同。

  第七条:每一缔约国都同意外国记者和其它缔约国一切新闻资料进人国境,送达国内的各新闻社,其条件和给与其他外国新闻社的条件相同。

  以上几条,实质上确实了以下内容:外国记者出入境不受特别限制;采访权享受与本国记者无差别的待遇;新闻资料可以传送出国;外国记者有权将新闻在各国之间输入或者输出;外国记者平等使用驻在国的传递新闻资料用的一切设备。

  我国在上个世纪80年代,区域媒体承担的外事活动报道任务并不多,涉及中国国情的“内外有别”,一度是区域媒体和相关新闻采编人员进行外事新闻报道的政治责任。

  1987年7月18日,针对中国对外开放带来的外事新闻报道的新形势、新任务,国内媒体积极主动适应对外开放新形势的需要改进对外新闻报道,中共中央宣传部、中央对外宣传小组、新华通讯社联合发布了《关于改进新闻报道若干问题的意见》。第一章“新闻要讲究时效”的第二条规定:“凡有外国记者在场或涉及外国人的重大事件,如中外记者招待会、重要外事活动等,都应及时报道,并力争发在外国记者前面。今后中外记者招待会上发布的内容,我记者采写的新闻稿件由新华社、广播电影电视部在重大口径一致的前提下分别负责把关,一般可不送审,以利于同外国记者竞争。遇有需特别注意的问题,可由主管单位的负责同志在现场或事先提醒我记者注意。”第六条规定:“涉外事件中凡在国内影响不大,而在国际上可能产生影响的,对国内可不作或少作报道;对外则需及时作连续报道,说明事实真相,以正视听。”

  这则《意见》的规定,实际上反映了当时外事新闻报道是涉外新闻报道的主要任务,涉外新闻报道的主要内容,还是涉及外国人的重大事件、重大外事活动,如中外记者招待会,重要外宾来访,中央领导同志接见外国、港澳地区或海外华侨、华人新闻从业人员并发表重要讲话等。但是《意见》第六条提出了“涉外事件”,其内涵应当是“涉外新闻事件”,实际上为后来涉外新闻报道概念的提出和相关管理规范的形成培育了一个雏形,为新闻从业人员在涉外新闻报道中应当遵循的行为准则的形成打下了基础。

  1990年1月19日国务院颁布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》规定“外国新闻机构派遣常驻记者,应当向外交部新闻司提出申请”,“外国记者赴中国开放地区采访,应当事先征得有关省、自治区、直辖市人民政府外事办公室同意;赴中国非开放地区采访,应当向新闻司提出书面申请,经批准并到公安机关办理旅行证件。外国记者采访中国的主要领导人,应当通过新闻司提出申请,并经同意;外国记者采访中国的政府部门或者其他单位,应当通过有关外事部门申请,并经同意。”因此,我国法律对外国记者采访有五个方面的限制:

  一是外国新闻机构派遣常驻记者,应当经过批准,这当然无可非议,任何国家都对常驻记者要求注册,但这一条实际允许短期来华采访的记者不经注册审批。二是被同意派遣的记者只能进入向外国记者开放的区域,过去有些特定地区外国记者不能采访。“条例”规定,采访计划必须先经各省外办批准,采访中一般不得超越。“赴中国非开放地区采访,应当向新闻司提出书面申请,经批准并到公安机关办理旅行证件。”而人为划分“开放地区”和“不开放地区”,有悖于双方的需求。“在某些省市,外国记者想去不开放地区采访,更是困难重重。”,除上海外的大部分省市都规定了外国记者赴开放地区采访,事先必须向所在省的外事办公室提出书面申请,经同意后方可进行。④如此一来,不仅给外国记者的正当采访带来了繁琐的程序,如遇到重大突发新闻事件,走正常审批程序,根本不能适应新闻报道的时效性原则,也导致了事实上的诸多违规操作。三是外国记者采访中国的政府部门或者其他单位,应当通过有关外事部门申请,并经同意。外国记者的采访受到具体目标、人员的限制,并且要经过外事部门的批准,这样的采访实际上失去了新闻时效性。四是禁止中国公民担任外国记者。 “条例”规定,外国记者通过当地外事服务单位,可以聘任中国公民担任工作人员或服务人员,但不能担任记者,相关实施办法更不许雇佣在华留学人员。也就是说,中国人不得在驻中国的外国媒体机构里做正式记者,没有采访权。五是采访设备受限制。 “条例”规定,外国短期记者需要携带和安装卫星通信设备,须向外交部提出申请,并经批准。

  2006年12月 1日,国务院令第477号令公布了《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》,承认在中国境内的外国记者可以不再经审批而中国境内任何地方自由采访、中国公民也可以自由接受采访。该规定自2007年 1月1日起施行, 2008年10月 17日自行废止。

  而《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》对上述1990年1月19日国务院颁布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》中的“五个限制”的后第二至第五个方面都进行了改变:

  第一,取消了采访的地区限制。该规定第6条规定:“外国记者在华采访,只需征得被采访单位和个人的同意”。由于“被采访单位和个人 ”并没有限制于奥运会主要活动区域----北京,所以,外国记者采访不再有所谓“开放区域”的限制,外国记者可以在“中国境内”任何地区进行采访。

  第二,采访具体对象时无论是否为政府机关、人民团体或者任何其他单位,都不需要经过“有关外事部门”的同意,“只需征得被采访单位和个人的同意”。这意味着外国记者临时来华采访,不再必须由中国国内的接待单位出具邀请函并且陪同。

  第三,可以聘用中国公民担任记者。《在华采访规定》第7条规定:外国记者可以通过外事服务单位聘用中国公民协助采访报道工作。结合前面第 6条的规定,这一规定还赋予了中国公民接受外国记者采访的权利和协助外国记者采访的权利。其实,这是“对既有事实加以承认,维护了中国法律的权威性。实际操作中,外国记者雇佣中国人协助采访、外国记者未经中国有关部门允许私自进行采访等情况屡见不鲜。”[17](孟建?陶建杰,2007:5)因此,这一规定不仅方便了外国记者在中国的采访,实际上也是扩大了中国公民的言论自由权,增加了中国公民向媒体提供信息、行使表达权的范围和途径。

  第四,虽然《在华采访规定》没有重新规定外国记者采访设备问题,但实际上遵循了国际规则的要求。根据北京2008奥运会申办报告中对国际奥委会(ICO)《媒体指南》的承认,外国记者可以按照《媒体指南》的要求,直接向主办国驻外使领馆提供入境器材清单,审查靠前,入关时不再需要办理其他手续。

  《十七大报告辅导读本》指出,现代信息技术的迅速发展和广泛运用,突破了信息传播与扩散的时空界限,世界上任何一个角落的事件都有可能借助互联网等途径迅速传遍世界。而传播方式的变革,使舆论更具有开放性、互动性、实时性和突发性,一旦处理不好,会迅速出现负面舆论,产生负面效应。他认为,各级官员特别是高级官员一定要适应新的形势,进一步增强对内对外宣传意识,不断提高引导舆论的本领。[18](2007)

  可以说,这是中国从法律和政策上正式承认新闻言论自由的国际性的具体表现,将使外国新闻媒体全面、准确、及时地报道中国,有利于为我国的发展提供客观、友善的国际舆论环境。

  按《公民权利与政治权利国际公约》的标准,言论自由的权利“包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界”,意味着国内公民有权向外国媒体提供自己的言论,既可以向境内的外国记者提供,也可以向在境外的媒体提供。言论的方式也是多种多样有, “不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其它媒介 ”。应当包括接受境外媒体采访、在境外出版、发表作品等各种言论表达形式。因而,中国公民向国外媒体提供消息的做法是符合国际人权公约的规定的。

  现在我们要做的是,《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》实行期限只有一年零十个月多一点,但在这一次实验之后,中国政府将应当在这一新规定实行的基础上总结经验教训,在完善的前提下以其他适当的法律法规形式,将这些民主法治的措施固定下来,作为常态推行,让中国的新闻自由真正走向国际化,实现没有国界的新闻自由。

  当然,国家对言论的审查权在任何一个国家都是存在的,这特别是在审查不仅包括对境内言论的审查,也包括“对境外流入言论进行审查,以保护境内论坛的纯粹性”[19](侯健,2008:164)不过,现代国家对言论一般采用事后审查,而对境外言论当然只有可能采用事后审查,互联网络的发达,我们也不能封锁这些言论。所以,只能采用“影响和引导国际舆论”的方法来应对国际社会的关注。

  (二)如何引导

  在如何引导国际舆论的问题上,我认为“掌握信息传播的主动权”是目标,具体来说,应当包括以下三个方面:

  第一、应对国际舆论的模式从“回应刑”走向“引导型”。 过去,在对国际舆论攻击我国的负面报道上,我们往往采取“回应型”的模式,即“遭受‘攻击’——澄清、解释”。[20](赵启正,2008)在学术上,有人将传播策略分为三大类:“主动型”(active)传播策略积极创造条件满足国际社会(主要是新闻媒体)的信息需求;“超主动型”(pro-active)传播策略不仅主动满足各类信息需求而且试图影响国际社会对信息的需求;“被动型”(passive)传播策略则是消极应对国际社会的信息需求压力。在近期西藏问题上,中国政府虽然做出了某些努力,但从总体上看其传播策略仍然属于“被动型”。并认为,中国官方的传播理念和传播策略远未能“与时俱进”,已经严重制约了中国的“和谐发展”与“和平发展”[21](毕研韬,2008)。总的来说,可以把媒体应对国际舆论的模式分为两种:回应型(被动型)和引导型(主动型)。2008年初,中国在达尔富尔问题上作了许多贡献,但国际社会所知较少,遭到了不明真相的国际组织的攻击。这是回应型应对模式造成的后果。我们应当适应时代潮流,逐渐由“回应刑”走向“引导型”。

  2008年春节期间,由于我国新闻媒体对突如其来的雨雪冰冻灾情,对党中央、国务院迅速部署抗灾救灾斗争,灾区广大干部群众顽强奋战情况的及时地和充分地报道,使西方媒体缺少了可乘之机,像中国日报的英文网还收到了众多外国读者对中国领导人和中国人民的赞许。而2008年5.12大地震之后中国媒体多元、及时的报道,也是发挥了主动影响力的一个成功案例。因此,我们对境外媒体在一个时期内关心的焦点问题应当主动出击,“尤其要提高应对突发敏感事件的能力,做到反应快速、应对得当,加强“第一时间”的信息发布,用客观、公正、详实的报道先声夺人,不让流言混淆视听,掌握信息传播的主动权。”[21]当然引导型应对模式也需要政府关注媒体动态,及时回应已经出现的质疑。

  第二、政府主动通过新闻发言人发布新闻。新闻发言人、新闻发布会在西方国家更是常见。它们一方面是政府控制新闻传播的手段,一方面也是政府和新闻界,并通过新闻界和公众进行沟通的方式。以美国为例,新闻发言人制度最早可以追溯到总统新闻发言人。19世纪20年代,美国普通民众获得了选举权;30年代,便士报诞生。新闻发言人正是诞生在这样一个政治改革、经济增长、传媒大众化的年代。安德鲁·杰克逊是最早聘用总统新闻发言人的美国总统。据美国全国政府传播者协会估计,在美国各级政府大约有40000名政府传播者。《信息公开法》规定,50多个拥有两个或两个以上成员的联邦部门举行会议要公开。到了1970年,除了5个州,其余都立法规定要公开涉及公共事务的记录和会议。[22](ScottM.Cutlip, Allen H Center, Glen M Broom. Effective public relations, 2002)在我国,中宣部、中央对外宣传领导小组于1983年2月联合下发了《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》。1983年11月,中央对外宣传领导小组制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》。这个条例被大多数部委认为只是对外宣传部门的事,主要是为国外的新闻媒体服务。因此,当时只有外交部、国家统计局、国务院对台办等几个部委建立了新闻发言人制度,对外召开新闻发布会。[23](张英、朱晴依,2007)从1982年钱其琛首次以新闻发言人身份面对媒体至今,中国新闻发言人制度已走过25年,基本建立了一个国务院新闻办公室、国务院各部委、地方省市(含省会市)的三级新闻发言人制度。新闻发言人制度作为一种润滑油,协调政府和媒体以及公众之间的关系。同时,在此基础上隐蔽地引导舆论。最近我国各地建立的新闻发言人制度在一定程度上是在按新闻规律办事,全力与世界接轨,以展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。

  第三、尊重新闻规律,允许新闻媒体独立报道。中国官方的信息发布很多是由新华社独家完成的,而新华社的官方背景决定了其在全球信息传播系统中的独特地位。当中国官方媒体的公信力备受质疑时,中国的其他新闻媒体却没有机会参与独立报道。在2008年3月10日西藏骚乱事件上,西方媒体发动的是官、民全方位的进攻,而中国的官方声音微弱,而且由于其众所周知的官方性质,公信力受到怀疑,极具讽刺意义的反倒是,海外个别知识分子利用个人资源所制作的录像短片,竟然在网上发挥了政府机器望尘莫及的力量,中央电视台等官方媒体也加以引用报道。这表明,在现代信息多元的时代,靠信息垄断来引导舆论根本就不可能,只有开放新闻报道,允许各种独立的、具有民间性质的媒体及时介入各种新闻事件,才能让全世界了解真相。如果只让某些官方媒体介入某些事件进行报道,那么,这样的报道也许是真实的,但有可能是不让人信服的。

  原载《中国传媒报告》,2008年第3期,总第27期。

  参考文献:

  * 高一飞,男,1965年出生,西南政法大学法学院教授,法学博士,美国丹佛大学博士后。主要研究方向为,刑事诉讼法、媒体与司法关系。本文为作者主持的国家社会科学基金项目《媒体与司法关系的国际准则研究》(批准号为06xfx016)的阶段性成果。

  ① Thorgeirson v. Iceland,The centre for independence of judges and lawyers (CIJL),year book ,Volume IV,1995.11,p17.

  ②新闻国际[OB/OL], www.internews.org,2008-6-22.

  ③United States v Datcher,830 F.Supp.411(M.D. Tenn.1993).

  ④详见上海市“外国新任驻沪记者申请办理有关手续及采访工作指南”、“北京市执行《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》实施办法”、“安徽省政府外事办公室关于加强外国记者管理工作的若干规定”、“湖北省人民政府《关于加强外国记者来鄂采访管理的规定》的通知”等。

  [①]张晓玲,牟为民,李红.当代国际人权问题研究.北京:理论视野.2002(1).

  [②]郭道晖.人权的本性与价值位阶.北京:政法论坛,2004(2).

  [③]中国社会科学院法学研究所.国际人权文件与国际人权机构.北京:社会科学文献出版社,1993(2).

  [④]人民日报.如何评价《维也纳宣言和行动纲领》.北京:人民日报,2005-03-18(9).

  [⑤]李步云.人权普遍性之我见.北京:新华文摘,2006(13).

  [⑥]阿玛蒂亚·森著,程晓农译.民主价值观放之四海而皆准.芝加哥:当代中国研究,2002(2)(总69期).

  [⑦]埃伦·休姆,论新闻自由,2007-11-1。

  [⑧]RSF,言论自由模式的选择,http://www.rsf-chinese.org/spip.php?article56,2007-5-3。

  [⑨]张悦.重庆“钉子户”事件内幕调查.广州:南方周末,2007-03-29.

  [⑩]温家宝:关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题.http://news.xinhuanet.com/politics/2007-02/26/content_5775212.htm.2007-02-26.

  [11]史安斌.传播理论和媒体变革的“第三条道路”---译后记.载詹姆斯·卡伦著《媒体与权力》.北京:清华大学出版社,2006.

  [12]教科文组织: 教科文组织寄望电子媒体促进新闻自由.http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?newsID=7313,2007-10-25。

  [13]戴尔·佩斯金(Dale Peskin )和安德鲁·纳齐森(Andrew Nachison).新兴媒体重新构建全球化社会.http://usinfo.org/media/NewMedia_gb.htm.2006-05-03。

  [14]陈德君.“自媒体”空前引爆,成千上万人人人都做媒体.

  http://news.xinhuanet.com/newmedia/2005-06/28/content_3142808.htm.2005-06-28。

  [15]谭斌.我国博客应用逐步扩大 2007年用户将接近1亿.http://www.cnii.com.cn/20060529/ca362755.htm.2006-07-19.

  [16]李树桥.公民表达权:政治体制改革的前提.北京:中国改革.2007(12).

  [17]孟建?陶建杰.中国新闻管理制度的历史性进步----我国实施“北京奥运会外国记者采访规定”的理论阐释.北京:新闻记者.2007(5).

  [18]《十七大报告辅导读本》,官员要提高引导舆论的能力.

  http://www.hq.xinhuanet.com/tbgz/lianzheng/2007-11/16/content_11693186.htm.2007-11-16.

  [19]侯健.表达自由的法理.上海:三联书店,2008-4(164).

  [20]赵启正.加强对国际舆论引导和公共外交迎08奥运.

  http://www.china.com.cn/2008lianghui/2008-03/10/content_12195739.htm.2008-03-10.

  [21]毕研韬.西藏事件与国际舆论引导.北京:青年记者.2008(5)上。

  [22]【美】格伦·布鲁姆、艾伦·森特、斯各特·卡特里普.有效的公共关系.北京:华夏出版社2002(91、410).

  [23]张英、朱晴依.发言人二十五:基本能够说话了.广州:南方周末.2007-06-21.


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