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关于对《人民法院组织法》修改的几点思考

2003年11月18日15:26 东方法眼 李富金 马丽萍
   
 

  现行的《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《人民法院组织法》)是1979年7月1日第五屇全国人民代表大会第二次会议通过的,1986年修正的。到目前为止,已经历行了近十六年了。十六年来,我国的政治领域、经济领域都发生了翻天覆地的巨大变化。伴承随着法院各项改革的不断深入,《人民法院组织法》作为架构审判机关组织结构的法律,其修改已成为必然。现拟就人民法院组织法中与时代发展不适应的有关内容进行了思考,仅供立法时参考。
  一、关于法院管理体制问题
  人民法院作为国家的司法机关,在社会生活中具有十分重要的作用,尤其在依法治国的今天,法院调节社会关系的作用更是无可替代的。但长期以来,法院管理体制上存在的一些不足制约了法院职能的充分发挥。党的十五大已经提出推进司法改革,从制度上保证司法机关独立行使审判权的号召,使法院管理体制改革逐渐摆上议事日程。
  (一)、现行法院管理体制的弊端
  我国现行的法院管理体制实行的是以地方党委领导为主、上级法院领导为辅的双重领导体制,即法院主要是受地方党委的领导,向地方党委报告工作,同时受地方人大的监督。上级法院主要在审判工作、队伍建设等方面进行管理。在这种管理体制中,地方党委起决定性的作用。实行以地方管理为主的体制有地缘优势,能保证管理的及时性和有效性,但从实践中看,这种体制也存在一些明显的弊端:
  ⒈审判的专业性受影响。法院的工作主要就是审判,但由于法院直接受当地党委的领导,所以当地党委认为是本地重要的活动,不管是否与审判工作有关,往往都要求法院参加,牵制了法院的精力。同时,由于行政权的扩张及习惯思维的影响,常常把法院与政府的一个职能部门同等看待。以致有的法院领导经常忙于应付当地党委政府的各种会议,甚至出现连幼儿教育工作会议也通知法院参加的情况。地方搞文明创建、行风评比,法院都不能例外。有的地方还抽调干警搞计划生育、下乡抚贫、拆迁征地等工作,使法院难以集中全力开展审判工作。最高人民法院虽然对这种情形于1999年专门发文进行制止,但效果并不理想,原因就在于管理体制上的条块分割。
  ⒉司法的公正性受影响。由于法院的人事权、财权等与法院和法官密切相关的权力基本上都掌握在地方手中,法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时,就不得不考虑地方党政机关的利益。在行政审判中,不少案件都是法院动员可能胜诉的原告撤诉。而对计划生育等一些敏感的行政案件,法院经常不敢受理。在审理和执行涉及政府的经济案件中,法院判决往往也是左右为难。对一些地方领导打招呼的案件,法官在判决时也往往不得不有所考虑,因为法院的经费、法官的人事权及生活保障都掌握在地方手中。
  ⒊法制的统一性受影响。由于法院的管辖范围与行政区划是完全一致的,这就为地方保护主义滋生、蔓延提供了土壤。如果地方党委不能很好地处理局部利益与整体利益的关系,对法院不恰当地施加影响,以为大局服务和为经济建设保驾护航等名义片面要求法院保护本地的利益,就会破坏法制的统一和权威。同时,如果地方党政不分,就更会加重这种负面影响。由于法官管理体制上的问题,使地方保护主义的存在具有相当的普遍性,从而形成“执行难”等问题。中共中央1999年11号文件转发的《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》,说明了党中央对法院工作的高度重视,同时也说明地方保护主义到了相当严重必须切实加以解决的程度。
  (二)、实行垂直管理体制的必要性
  要解决现行法院管理体制中存在的问题,有必要实行垂直管理。所谓垂直管理,是指下级法院向上级法院负责,下级法院接受上级法院党委的领导,法院的人事任免权、财权由上级法院掌握。实行垂直管理必要性主要体现在:
  ⒈保证法官居中裁判地位的需要。法官就是居中裁判者,这就要求法官站在公正的立场上,不偏不倚地审理案件,不受外来因素的左右。公正是司法活动追求的主要价值目标,要实现这个目标,司法就应当是独立的,法官就不应受到来自地方各种因素的干扰。我国的宪法、诉讼法等法律也多处规定人民法院审理案件不受其他机关社会团体的干涉。实行垂直管理,可以使法官的中立地位得到最大程度的保障。1999年10月20日最高人民法院公布的《人民法院五年改革纲要》中就明确规定,法院改革必须始终坚持依法独立审判的原则。此外,实行垂直管理,上级法官在人事管理上享有自主权,就可从下级法院选拔优秀的法官,有利于提高法官队伍素质。
  ⒉强化法院职能的需要。司法是社会正义的最后一道屏障,法官的职责是神圣的。法官的中心工作就是审判,搞好审判,就可以维护社会稳定,就可以促进市场经济有序发展,就可以化解人民内部矛盾,这就是推进依法治国,就是为大局服务。所以,应当树立正确的大局观,抽调法院干警搞计划生育等工作就是为大局服务的观念应该摒弃。法院是无产阶级专政的机关,是国家机器,不是工具。抽调干警搞行政工作,正是“工具论”的表现。司法与行政应当各司其职,才能使国家机器协调高效运转。
  ⒊维护法制统一的需要。我国是统一的社会主义法制国家,法制是统一的,全国的市场经济体系也是统一、开放的。这就要求人民法院在审判实践中,必须维护国家的法制统一。即使是一个县级法院的判决,它效力也是及于全国的。坚持国家的法制统一,也是《人民法院五年改革纲要》规定的法院改革的基本原则之一。不能因为法院所处地理位置的不同,对同样的案件就作出不同的判决。司法权一旦地方化,就必然产生地方保护主义,偏袒本地当事人的结果,会使外来投资者丧失信心,最终必然阻碍本地市场经济的发展。实行垂直管理以后,法院就没有实行地方保护主义的压力与动力。
  (三)、实行垂直管理体制的可行性
  在法院系统实行垂直管理体制,不仅在理论上是必要的,在实践中也是可行的。
  ⒈有法律和政策依据。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的的基本方略,明确提出了推进司法改革的任务,为法院改革提供了政策依据。依法治国同时也写入《宪法》修正案,《宪法》具有最高的法律效力,为法院改革提供了法律基础。最高人民法院制定的《人民法院五年改革纲要》则描绘了法院改革的具体蓝图。在《人民法院五年改革纲要》中,明确要求“从维护国家法制统一,实现司法公正的要求出发,积极探索人民法院组织体系改革。”“根据维护法律权威和司法统一的要求,积极探索人民法院干部管理体制改革,更好地实现党的领导和人大监督。”
  ⒉垂直管理能够加强和改善党的领导。人民法院要保证正确的政治方向必须坚持党的领导,在《人民法院五年改革纲要》中也明确“必须始终坚持坚持党的领导”原则。党的领导主要是路线、方针、政策的领导,由上级法院党委进行领导更有针对性,更能把握法院的特点,能保证在审判工作中始终坚持党的领导,是加强、改善而不是削弱党的领导。
  ⒊法院垂直管理已经局部展开。《人民法院五年改革纲要》规定:1999年底前,各省、自治区、直辖市高级人民法院对辖区的人民法院执行工作实行统一管理和协调体制。在条件成熟时,在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导的执行工作体制。根据我国的具体国情,法院的垂直管理也可以是渐进的过程,可以从审判工作的某一部分(如执行、行政审判)先行试点,也可以先在省级以下法院实行垂直管理,待条件成熟后再推向全国。
  ⒋垂直管理有先例可循。目前,在省级以下的工商、税务、海关等行政执法部门已经实行垂直管理,有效地克服了行政执法中的地方保护主义倾向。而法院实行垂直管理意义应当更加重大,对促进依法治国具有重要的作用。在法院改革中,我们有必要坚持从中国的国情出发,同时借鉴国外在法院和法官管理方面的有益经验。在不少国家,由于司法独立地位比较稳固,法官断案只服从法律,基本上不存在地方行政干预审判的情形。
  当然,垂直管理不能因此干预法官和法院的独立审判。上下级法院在审判职能的发挥上,应各自独立行使审判权。否则,将推动垂直管理的意义。
  二、关于审级制度问题
  1、现行的是二审终审制存在的问题。为了避免二审终审制难以保证司法公正的后果,我国三大诉讼法都强化了审判监督程序,对认为是确有错误的判决、裁定可以采用多种形式提起再审程序。对判决、裁定已经发生法律效力的案件可以进行再审。因而虽然实行两审终审制,但实际上是以大量的、复杂的审判监督程序弥补两审终审制存在的缺少一级审级的问题,在实际结果上还是在实行“三审”。问题是,这种“三审”是对发生法律效力的判决、裁定进行的。因而就形成了已经终审的案件不能“终审”,使发生法律效力的判决、裁定不经严格的程序就提起再审的做法,终审判决、裁定的既判力难以实现、判决的结果维以执行。这样就严重地损害了人民法院判决、裁定的严肃性和权威性,使人民群众对法院判决和裁定的法律效力产生怀疑。两审终审制虽然减少了审级,但是,由于有大量的终审案件通过审判监督程序进入再审,实际上并没有减少审级,法院的工作量并没有减少,审判效率没有提高,反面是以牺牲裁判的稳定为代价,实在是得不偿失。
  2、构想实行“三审终审”制度的可行性。我国民事诉讼应当实行三审终审制度。对一个普通的民事案件,应当实行三审,在现在的两审终审基础上,再增加一个审级,这样,一般的民事案件要经过基层人民法院的审理。在级人民法院的审理和高级人民法院的审理,才能够终审。疑难民事案件和有重大影响的民事案件,由中级人民法院一审、高级人民法院二审,最高人民法院终审。在一般情况下,高级人民法院和最高人民法院不直接受理一审案件。实行这样的审级制度,对普通民事案件,终审权在高级人民法院和最高人民法院,而不是在中级人民法院。这样的好处是,第一,使一个案件的终审权远离案件的发案地,使案件的审理不易受到当地的干扰和干预,有助于实现司法公正。第二,使高级人民法院和最高人民法院能够最大限度地接触普通案件的审理,对于这两级法院的法官增加审判经验,掌握审判情况,指导审判实践,具有重要意义。第三,增加一级审级,就增加了一道司法公正的保障。
  三、关于审判委员会问题
  审判委员会作为一项具有中国特色的司法制度,在重大疑难案件的审理上曾经发挥过重要的作用。但随着人民法院司法改革步伐的加快,现行的审判委员会制度也暴露出很多的弊端,主要表现在:
  一是审判委员会组成不科学。其主要成员均是法院的院长、副院长和有关审判庭的负责人,审判委员会的行政色彩浓厚而专业色彩淡薄,与审判委员会主要讨论疑难复杂案件的主要职责相违背,随着各种新类型案件的不断增加,审判委员会越发显得不能适应。
  二是审判委员会不审而判的工作方式违背现代司法的基本原则。审判委员会不同于国外的陪审团,在没有当面直接听取当事人口头意见陈述的情况下,仅根据案件承办人的汇报就决定案件的处理,这种不看病而开药方的做法违背了“直接言词”原则,且容易由于案件汇报人的偏向导致审判委员会决定上的失误,而对这种失误,案件承办人和审判委员会均有借口不承担责任。
  三是审判委员会超越合议庭之上的对案件的最终决定权,加深了法官和合议庭对审判委员会的依赖心理。为了逃避错案责任追究,审判委员会讨论案件越来越多,已经到了不堪重负的地步。“法官之上无法官”,由于法官在疑难复杂案件上没有真正意义上的独立裁判权,很难使业务素质适应司法改革的要求。
  虽然各地法院对审判委员会的工作不断进行改革、规范,缩小审判委员会讨论案件范围,严格审判委员会的讨论程序,但改革难有实质性进展,如有的地方实行审判委员助理制度,还有审判委员会委员列席旁听制度等,都是治标不治本。笔者认为,要进一步深化法院改革,以专家法官咨询委员会取代审判委员会,是目前一种比较可行、值得研究的办法。
  1、法官专家咨询委员会的组成。法官专家既要是法官,同时又应当是专家。法官专家咨询委员会应当由法官当中素质较高的人员担任,要具有较高的法学理论水平,本身应当是该法院法学方面的专家。咨询委员会的委员是单纯的审判职务,并不是一种行政职务,更不是一种待遇,不应当与职级挂钩。只要符合法官专家的条件,就可以吸收到咨询委员会中来。反之,虽担任一定的行政职务,但并不具备研究、讨论疑难复杂案件的能力,则不应予以吸收,以保证法官专家咨询意见的科学性。
  2、法官专家咨询委员会的职权。法官专家咨询委员会是只提供咨询性意见的机构,不具备实体审判权。其主要职责是根据案情,提供法律适用的参考性意见,法官和合议庭可以执行,但不是必须执行。专家咨询委员会对咨询意见不承担责任,裁判结果被证明错误的仍由法官和合议庭承担责任。
  3、法官专家咨询委员会的工作方式。法官专家可以根据自己对法律的理解,自由地作出其认识合理的解释,不受少数服从多数的原则的影响,因为真理有时就在少数人手中掌握。对法官专家的不同咨询意见,由法官进行取舍。专家咨询委员会可以在开庭结束后,根据承办人的汇报对案件进行研究讨论,也可以应承办法官的邀请旁听开庭,现场提供参考性意见。
  四、关于法官制度问题。
  (一)法官作为公务员来管理,抹杀了法官职业的特殊性。要形成职业法官制度,防止法官职业的行政化、官僚化,让法官成为一个独立的职业,严格法官的选任条件,实行法官资格准入制度。同时,要让法官干法官该干的事,只有尊重法官的职业特性,才能保证司法权威,保证司法公正。职业法官是指法官以专门从事审判为业的一个独立的职业,职业法官的特点主要表现在:
  ⒈专业性。
  法官的职业需要较高的智力和特别的训练,如同医生一样具有明显的专业性。法官要处理纷繁复杂的纠纷,必须认定扑朔迷离的案件事实,并从浩如烟海的法律中选择最相适应的条款,这并不是一个机械地、简单地对照并套用法律条文的过程。法官必须在一定法律意识的指导下,依靠扎实的法律理论功底,通过严谨的法律思维和严密的法律逻辑推理,作出判断和决定。随着科学技术和对外开放的发展,专业知识的范围还从法学扩大到计算机、外语等领域,法官同样应当掌握。
  ⒉独立性。
  只有独立于其他职业之外,职业法官才能真正形成。在中国古代,司法与行政不分,天子、皇帝是最高的法官,县令则既是警察、公诉人、律师,也是法官、法医,还享有陪审团的职责,他们断案的权力都直接来源于行政权而不是审判权,谈不上独立的法官职业。法官职业要独立,既要独立于行政,不再附属于行政职能,也要独立于司法本身,不仅要与检察官、律师独立,还要与书记员、法警、执行员、司法行政人员等独立。
  ⒊稳定性。
  作为一个独立的职业,就要求有一个稳定的职业保障。“法官服务的任期和待遇是司法独立的孪生支柱”。法官的身份一经确立,就不能随意被剥夺。法官的地位应当得到尊重,应享有崇高的社会威望并获得充分的物质保障。法官作为一个独立的职业体系,与非法律职业不具有互换性,法官不能随便变动工作岗位从事非审判工作,更不能以某种理由调遣到其他行政或事业单位工作。如果法官犯罪或违反法官操守的,应当追究法律责任、通过法律途径免职或由法官惩戒委员会进行处理。稳定性也是法官职业连续性的要求,法官职业是一项知识密集型劳动,需要长期的知识和经验的积累,只有保持法官身份的稳定,才能保证法官的专业化。
  (二)、实行职业法官制度的必要性
  实行职业法官制度,是国际上通行的惯例。在我国建立职业法官制度,也具有客观必然性,是大势所趋。
  ⒈审判权的特点所决定。
  一是审判权的权威性。审判活动是法官代表国家惩罚犯罪、解决纷争的活动,具有国家强制力和法律权威性。发生法律效力的判决,当事人必须执行。而且非经法定程序,审判的结果不得随意更改。只有法官形成一个独立的职业,法官在人们的心中有足够的权威,才能以职业的权威保证判决的权威。就象球场裁判,尽管他可能有时误判,但并不能因此就否定他裁判的权威性。而诉讼从某种意义上也可以说是一场竞技,当事人是运动员,而法官就是裁判。我们没有注意到“客观真实”与“法律真实”的关系,片面理解“实事求是”的概念,以至一个案件判决后,当事人可能反复上诉、申诉,最多的一个案件可能经过七八个来回,诉讼程序反复被启动,司法资源和诉讼效率被浪费。判决没有权威性,说到底是法官没有权威,当事人对法官不信任,判决的结果可以轻而易举地被推翻。事实上,“经过程序认定的事实关系和法律关系,都被一一贴上封条,成为无可动摇的真正的过去。”既判力意识淡薄成为普遍存在的问题,即使在法院内部,不知既判力为何物的也大有人在。由于审判时空的局限性,作为不是案件在场人的法官,只能根据现有证据来裁判案件。由于思维是至上性和非至上性的统一,法官不可能保证法律事实就是客观事实,坚持这一点才是真正地坚持实事求是。
  二是审判权的中立性。法官行使审判权,要求不偏不倚居中裁判。在民事、行政诉讼中,法官根据控辩双方提供的事实证据和辩论理由,居中作出裁判。在刑事诉讼中,法官依法惩罚犯罪,体现了国家的意志,但法官并不代表国家行使追诉职能,而是由检察机关行使。法官也不代表国家为被告人进行辩护,此项职能由律师或被告人自己行使。所以,在刑事审判中法官也是居中裁判。居中裁判要求法官独立无偏,如果法官地位不独立,受到各种因素的影响,就不可能保证案件公正审理。就象球场的裁判员,如果他本身代表运动员的某一方,他就不可能保证公正裁判。中立的法官表面上不代表任何一方当事人的利益,实质上体现了国家利益,最终是维护了双方当事人的利益。法官的权威在于其判决能够为各方所接受,所以必须要求法官中立。
  三是审判权的公正性。法院的执法,最终是通过一个人格化的终端──法官来体现的,“法律借助于法官降临尘世”。法官是司法公正的主体,是各种纠纷的最后仲裁者,离开法官,法律的作用就无法发挥。随着法治的加强,司法对社会的参与程度日益广泛,各种纠纷越来越多地通过法律途径解决,社会、公众对司法公正的期待程度不断增加。法官只有作为一个独立的职业,根据自己对法律的理解作出合理的判断,才能保证裁决的结果最大限度地符合法律的本意,实现社会的公平正义。“只有形成裁判者的职业化,才有可能在法官之中形成特有的职业传统,而这种职业传统反过来又会成为一种强大的力量,确保法官阶层具有抵御外界干预的勇气和能力。”如果法官自身的独立地位难以保证,没有自主地进行裁判的权利,司法公正就只能操纵在别人的手里。在推进依法治国、建设社会主义法治国家的过程中,独立的职业法官阶层更是不可或缺的因素。
  综上所述,法官作为公务员来管理,抹杀了法官职业的特殊性。要防止法官职业的行政化、官僚化,让法官成为一个独立的职业,严格法官的选任条件,实行法官资格准入制度,防止滥竽充数现象的发生是前提。让法官干法官该干的事,实行法官管理体系的法治化、垂直化是保证。只有尊重法官的职业特性,才能保证司法权威,保证司法公正。


┃相关链接:

全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定

中华人民共和国人民法院组织法

人民法院组织法修订草案二次审议稿

全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》修改情况的汇报

中央全面依法治国委员会第一次会议召 审议法院组织法检察院组织法修订草案

人民法院组织法或将做出这些修改



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