西方行政制度概论(四)_东方法眼 [dffyw.com]
 
首页 > 法学 > 行政 > 正文

西方行政制度概论(四)

2011年04月09日16:11 东方法眼 王学堂
   
 

核心提示:政府人事制度概述 《西游记》最后一回里有一件很是有趣的事情:唐僧师徒历尽千辛万苦到达西天见到佛祖。 唐僧师徒来到大雄宝殿,见了如来

  政府人事制度概述

  《西游记》最后一回里有一件很是有趣的事情:唐僧师徒历尽千辛万苦到达西天见到佛祖。

  唐僧师徒来到大雄宝殿,见了如来倒身就拜,奉上通关文碟说∶“奉大唐皇帝旨意,来拜求真经,以济众生,望我佛慈悲,早赐真经,也好回国。”

  如来叫阿傩、伽叶两位尊者带如来佛唐僧师徒去用斋,用斋后到珍楼宝阁领取经典。阿傩、伽叶领唐僧看完经名后,问唐僧,“圣僧东土到此。有些什麼人事送我们?快拿出来!好传经与你去!”

  人事,就是“好处”,说白了,敲竹杠!

  注意的是前面如来可没说取经前还要索要什么!没想到这两小厮竟索要“人事”!

  唐僧很是委屈,说“路途迢迢,不曾备得!”但这两厮哪管你那么多,说“好,好,好!白手传经继世,后人当饿死矣”!

  说白了就是我们都是这样干的,不然饿死去。说得还相当理直气壮!

  悟空见他们不肯传经,叫起来∶“师父,我们去如来佛那里告他们。”阿傩、伽叶忙说∶“别叫,到这边来拿经吧。”八戒、沙僧劝住师兄,转身接过经书,一卷一卷放在包里,驮到马上,其余的包成包袱,由八戒和沙僧挑着。唐僧师徒叩谢了如来,又拜辞了众神仙,下山赶路了。正走着,忽然闻见阵阵香气,只听见一声巨响,半空中伸出一只大手,把经书全都提走了。吓得唐僧连连叫苦,悟空拿出金箍棒,跳上云追过去。原来宝阁上的燃灯古佛听见阿傩、伽叶传经,知道他们传给唐僧的是无字经书,就叫白雄尊者故意抢经,好让唐僧再来取有字的真经。白雄尊者见悟空追过来,忙将经包撕碎,抛了下来,然后回去报告古佛。唐僧师徒四人连忙收拾散落的经卷,打开一看,卷卷都是白纸,悟空想这肯定是阿傩、伽叶没要到东西,故意传给无字的空本。决定去向如来佛告状。于是,师徒四人又回到雷音寺。如来佛听悟空讲完后笑着说∶“这事我早就知道,因为经不能随便传,也不能随便取。原来比丘给人家讲经,要三斗三升黄金,我还嫌他要得太少了。这本是无字真经,只是你们东土的人看不懂罢了。”

  原文:他两问你要人事之情,我已知矣。但只是经不可轻传,亦不可以空取。向时众比丘圣僧下山曾将此经在舍卫国赵长者家与他诵了一遍,保他家生者安全,亡者超脱,只讨得他三鬭三升米粒黄金囘来,我还说他们忒卖贱了,教后代儿孙没钱使用,你如今空手来取,是以传了白本,白本者乃无字真经,倒也是好的。因你那东土众生,愚迷不悟,只可以此传之耳......

  阿傩、伽叶奉如来的金旨传给有字真经,他们来到传经宝阁,仍旧要东西。唐僧只好拿出紫金钵盂给他们。

  阿傩、伽叶这两位仁兄其实已经是菩萨了,只是比佛的等级低一级,整天站在如来的身后。可见地位绝非一般,乃佛祖之左膀右臂,说怂了就是在佛祖身旁打杂地,但是问题出来了:这两厮私底下索要“人事”而且不止一回,佛祖岂能不知道?具有中国特色的取经人碰到了同样具有中国特色的佛祖,西天的佛祖们也是腐败的。看来腐败无处不在,无时不在。《西游记》不愧是戴着神怪志异面纱的现实主义杰作。

  1.人事的涵义

  是指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事(工作)之间的相互关系。

  2.人事行政的涵义

  是以政府公务员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和,是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动,又称政府人事管理。

  人事行政的全部内容都是围绕人与事的关系来展开和进行的,其核心是“关系”。

  二、公共人事制度与文官制度

  1.公共人事制度

  是指国家通过制定法律、法规和规章,对行政组织中行使国家行政权力、执行国家公务的人员,依法进行科学管理的各种具体制度的总称,又称国家公务员制度。

  2.文官制度

  西方国家关于各级文官(公务员)的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制,是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。

  三、文官制度的主要内容

  1.任用制度

  2.文官的权利和义务

  3.职位分类

  4.考绩奖惩制度

  5.报酬福利制度

  6.培训进修制度

  7.人事管理机构

  8.辞退和退休

  9、申诉和控告、仲裁

  四、西方文官制度的产生

  (一)基本情况

  文官制度的产生可以追溯到中国西汉时的官吏任免制度,特别是隋唐时新兴起来的科举制度。

  1870 年6 月4日,英政府颁布的正式确立公开竞争考试制度的枢密令,作为英国文官制度正式建立的标志。

  加拿大和美国,分别于1882年和1883年建立文官制度。

  德国、法国、日本,第二次世界大战后,才真正确立现代文官制度。

  第三世界一些民族独立国家,仿效或借鉴资本主义国家的经验,制定本国的文官制度。

  (二)文官制度建立的背景

  1.反对“恩赐官职制”

  封建君主制度下的一种任官现象,又称封建委任制。在君主制度下,官职、爵位是君主的私产,君主掌握着任用官职的权力,可以凭自己的主观好恶任用下属官吏。

  2.反对“政党分赃制”

  就是竞争获胜的政党,将行政职位分配给本党主要骨干的做法,又称政党分肥制。

  西方国家公务员制度的政治地位

  一是公务员制度服从和服务于国家主要政治制度。

  二是公务员制度是政府为克服封建人事制度和政党人事制度弊端的制度创新。

  三是公务员是政府管理公共事务执行者的制度

  四是公务员制度是国家政权建设制度的具体内容。

  五是公务员制度是国家行政管理的重要内容。

  西方国家公务员制度的功能

  一是有利于国家政治和行政秩序的长期稳定。

  二是有利于防止和避免政府的吏治腐败。

  三是有利于促进社会公平和政府机关选用优秀人才。

  2010年12月30日起,南美洲国家玻利维亚几座主要城市因为油价暴涨,市民要求恢复先前的价格水平,因此而发生了大规模的抗议活动。在首都拉巴斯,公共汽车和卡车司机封堵桥梁和路口,致使公共交通几近中断。一些抗议者甚至到莫拉莱斯的总统府附近示威。

  说实话,相信大多数国人和我一样,对国外这种不稳定因素的新闻,已经见怪不怪了。还是我中华好,没有这种不和谐事件。

  但这次,新闻中引起我关注的是一个洗衣女工的惊人言行。

  这名洗衣女工叫帕特丽夏·科友,她告诉法新社记者:“我们能让他(莫拉莱斯)上台,也能让他下台。”按她给出的理由,穷人是高油价“最大受害者”。(2011年1月1日羊城晚报)

  这难免让我们国人想不明白:一个洗衣女工,是何方神圣,竟然敢对莫拉莱斯总统发表如此嚣张的言论,难道她吃了豹子胆不成?

  当然,从理论上讲,她作为选民,按照有权选举也有权罢免的一般民主政治原则,总统莫拉莱斯既然是她选举出来的,自然也可以罢免他。

  那么,理论与现实到底有多远?

  国外我没有去过,不知道。我们将视线拉回到国内。

  我们的宪法也明文规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”(宪法第二条)

  “国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”(宪法第三条)

  那么,我们的公民可否喊出“我们能让他上台,也能让他下台”?

  这个他不要总统那么高的职位,就说一个市长、一个省长,或者干脆低一点,就一个镇长吧?

  当然,作为选民的你和我也可以喊,但问题是到底有多大用处呢?列宁曾说:“倘若法律失去权威,则法律不过是毫无意义的空气震动罢了。”

  如果在中国,你真的这么喊叫,要么你是真疯了,要么别人认为你一定是疯了。

  对比国外的制度,我们发现一些迫切的问题。

  一者我们的代表制度还存在一些问题。无论是直接选举还是间接选举,我们的代表还很难真正代表选民的意志。正如张千帆先生所言“现在三千多全国人大代表,还有各省、县、乡的代表加起来一大堆都专职化,都拿国家工资,由纳税人供养,但又不是人民真正选出来的,不对当地人民负责,专职了不做事,我们要这样的专职代表做什么?”两会期间,有网民说,“请帮助我找一下我选举的人大代表是哪位,也请帮助我找一下人代会里面哪个代表代表我”。相信我们的无语。

  二者我们选民对官员选拔、任用的监督权失之于空。2011年才毕业,身为“官二代”,亦为大学生,即被市委市政府领导安排进当地的财政局工资统发中心工作,享受事业单位编制,只因他爸是湖南省冷水江市人事局局长曹长清。而冷水江市人事局一位副局长回应记者采访时称,冷水江市“常委开会时确实有这么一个决定,就是照顾(各单位)一把手亲属子女工作”,并称“如果这个事你们查还多的是”。媒体最近频频曝出的官二代接班(包括公务员考试中的量身定做),就我看来是缘于官员才能的不易评定化。

  相信这种事“如果这个事你们查还多的是”。为什么官员喜欢将自己的子女安排进机关而不是医院或公司?除了收入稳定外,关键在于当前的机关、官员容易混。而且“说你行你就行,说你不行你就不行,不服不行”。而如果你当医生、当技术员,没有才能和技能,是绝对不行的。在广东省2010年两会期间,曾任省人事厅厅长的省政协常委、社会和法制委员会主任谭璋球指出,“现行的公务员根本就没有什么竞争机制,只是奉命行事!现在的公务员只要对上负责,就能得到提拔,就会晋升。这就容易引发反效果,那就是对下、对百姓不负责。还有一些公务员恬不知耻:‘谁提拔我,谁给我好处,我就对谁负责,我就给谁服务,老百姓没有我好处’”,他进而指出,“现有制度下,最多只能看得出谁勤快一些。公务员大多都很平庸,谁给领导的印象好,谁就升得快!”可谓一语中的!

  三者我们选民对官员的罢免权难以实现。2010年12月30日以色列前总统卡察夫被特拉维夫地方法庭判处强奸和其他性侵犯罪名成立,他将面对4到16年监禁。65岁的卡察夫于2000年至2007年担任以色列总统。2007年就在任期期满前两周,卡察夫辞去了总统一职。卡察夫是以色列历史上第一个接受审判的国家元首。3名曾经在卡察夫手下工作的女性,指责卡察夫在担任旅游部长以及总统期间性侵犯她们。(2011年12月31日中国新闻网)

  这在国外绝非个例。前中国驻越南大使齐建国曾经介绍了越南,他认为:越南的确在某些方面,要比中国更大胆一些。例如政治体制改革。越南外交部的一个副部长,有人举报他有三栋别墅,还有原越南广播电台台长因为涉嫌支持黑社会,越南高检院的一个副院长因为经济问题,某个省的副书记因为假学历,结果选票都没过半,都被弄下来了。包括总书记、国家主席、总理等国家领导人(这些领导一般都必须是国会代表,也得走这个程序)和其他一般的候选人,都必须到自己的选区接触选民一周以上,要提出自己的竞选纲领,还要接受选民的质询。比如有人就可以问总书记:“你老家怎么又盖了一处新房?”

  我们看到,好的社会制度任何人在法律面前一律平等,不管你是总统或是部长,每一个人的劣迹总会呈现在民众面前,由民众来监督,由法律来裁决。而坏的社会制度,首长或书记总是凌驾众人之上,凌驾于法律之上,不受民众监督。  当一个人拥有了凌驾于民众和法律之上权力,众人就成了奴仆,法律就成了工具,这个社会就没有了公平与正义,凌驾于法律与民众之上的“伟人”就成了法律与真理,人民只能臣服于“伟人”的脚下。这样的社会已不是公民的社会,成为权贵社会,人民已成为奴隶。

  四是有利于政府提高行政区域管理水平和工作效率。

  五是有利于政府工作报告为社会提供规范性的公共服务。

  一、西方文官制度的共同特征

  1.文官制度的法律化;

  2.严格区分政务官与事务官;

  3.强调“政治中立”;

  4.以公开平等为原则,以考试为核心的任用制度;

  5.实行功绩晋升制;

  6.严格的培训制度;

  7.较为科学的管理体系;

  8.强调官纪官风和职业道德;

  9.合理优厚的公务员福利保障制度。

  二、西方文官制度的共同原则

  (一)两官分途而治—分类管理原则

  政务官与事务官使用不同的法律。政务官的选拔、产生、任免和管理适用于宪法、选举法和组织法等。事务官的选拔、产生、任免和管理适用于公务员法

  (二)政府管理职业化—职务常任原则

  事务官不随政府更迭而进退,其职务由法律保障。非因法定事由和非法定程序不被免职、辞退和开除。

  (三)政府管理的非政治化—政治中立原则

  “政治中立”,是指政府中的事务类公务员一般在执行行政公务时,不得带有党派倾向和其他政治倾向,对政党政治应该采取公正超然的态度,对政治问题应保持缄默,忠实地执行政府的政策,为政府服务。

  (四)政治平等和能力为本—功绩主义原则

  政府公职向全体国民开放,任何人都可以通过竞争获得政府职位,必须按照工作成绩提升公务员,而不受其政治信仰、社会地位、家庭背景等其他因素。

  (五)保障公务员权益

  (六)公开、平等、竞争、择优录用

  三、西方主要国家文官制度的特点

  (一)英国文官制度的特点

  1.贵族化色彩较浓。如普通行政人员分为4个等级,各个等级在招考时有严格的家庭出身、教育程度、年龄限制,各个等级间界限分明。

  2.比较重视通才。重视通才在英国有悠久的传统。牛津、剑桥及其他一些综合性大学素以培养通才著称,其毕业生在高级文宫中占有相当大的比重。

  3.实行分权管理。英国各个岛屿彼此隔离,风俗习惯亦各有不同,因而形成了分权管理的人事管理体制。

  4、没有正式的文官法。

  (二)美国文官制度的特点

  1.比较注重职位分类。文官制度的一个重大发展,被称为“全部人事制度的基础和起点”,并为许多国家所采用。

  2.功绩制较完善。文官的录用、晋升、培训、报酬、奖惩和去留等均以考绩制为基础。

  3.比较重视专才。与美国近代社会进取务实特点相关。

  4.公务员法规严密规范

  5.具有政治化倾向

  6.录用比较公平

  (三)法国文官制度的特点

  1.官僚色彩较浓。长久以来,“官僚制度与民主政治可以并行不悖”的信条为法国权力阶层所普遍接受。

  2.文官的民主权利较为广泛。法国近代社会崇尚自由、民主与平等,法国文官的民主权利也较其他国家更为广泛。

  3.比较注重培训。法国素有“资格社会”之称,其文官制度素以注重培训而蜚声于世。

  4.高级公务员专家化

  5.瞻循化的默许规则。即行政首长可以直接以红包形式奖励下属。即机关行政首长可直接以“红包”形式奖励下属,此类“红包”系非法定给予,故以个别、秘密方式交付,双方秘而不宣,但预算上承认该项开支。

  (四)德国文官制度的特点

  1.兼顾集权与分权。文官制度在法律上是统一的,但文官的主管机关—联邦人事委员会,仅负责统筹规划、联系、指导与监督之责,而文官的考试录用、考核、培训、晋升、奖惩等具体事项以及有关条例的实施则由各部自行负责。

  2.注重文官的忠诚与效率。德国文官素以守纪、高效而闻名。

  3.特殊的人事管理体制。联邦内政部不仅在法律上与人事制度有密切联系,而且事实上具有较大的人事管理权力。这在世界各国文官制度中极为少见。

  (五)日本文官制度的特点

  1.法制化色彩较浓。日本政府比较注重对文官的依法管理,有关文官管理的法律法规也比较完善、比较系统而完整。

  2.实行严格的定员制。日本政府机构精干,并且是世界上少有的用法律规定文官定员的国家。1969年的《总定员法》规定,文官队伍的最高限额为50671人。与其他西方国家相比,平均每1000人中文官的数目,美国是69人,英国100人,德国65人,法国74人,日本仅为47人。

  3.注重高级文官素质的提高。日本政府号称“尖子政府” 。


┃相关链接:

西方行政制度概论(六)

西方行政制度概论(七)

试论行政法任务变迁对我国行政法后发现代化的启示

2012司考行政法入门方法点睛

司法考试复习:行政法难点重点内容

2014年司法考试大纲:行政法与行政诉讼法



扫码获取每日最新法律法规
公益性法律网站