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西方行政制度概论(三)

2011年03月25日17:22 东方法眼 王学堂
   
 

核心提示:一、地方行政制度的概念 地方与中央相对。 中央与地方的关系确实微妙。2009年12月初,在广州的一次法学会议上,一位中央D校的副教授的开

  一、地方行政制度的概念

  地方与中央相对。

  中央与地方的关系确实微妙。2009年12月初,在广州的一次法学会议上,一位中央D校的副教授的开场白是“我从中央来到了地方”,引起台下学者躁动,“难道从北京来的人都代表中央?”正如赵本山所说,“中央电视台老把自己当成中央”。相信在首都工作、居住生活的人多多少少有此感觉。

  现在省里是亲人,市里是好人,县里是坏人,乡里是恶人,村里是仇人。因为上面只给政策不给钱。所谓上面千条线下面一根针。地方的钱从哪来?特别是国家地方财政分成后,中央财政得以保障,但地方则是步履维艰。很大程度上是卖地财政。没有钱,中央的政策出不了中南海。

  从中央来说,当然是想控制好地方;但对地方来说,怎么样发展好本地经济才是重点。这是矛盾的博弈。

  我们当然要强调全国一盘棋,加强中央集权;但没有地方,何来中央?

  地方行政制度的特征

  一是拥有的权力不具有主权性。

  二是地方政府的权限是局部的。

  2009年广东省政协十届二次会议上省政协委员刘涛向媒体透露了在会议上提出增设地区性节假日拉动消费的议案。该提案立刻成为大众关心的焦点。根据刘涛的建议,广东先行先试,借全省试行国民旅游计划的契机,在国家法定假期外,自主设置地区性节假日,刺激消费,拉动内需。具体到哪些日子可以自主设置为节假日,刘涛建议要有“广东特色”,如春节假期延长一天,因为初七是“人日”,初八开工更符合广东好意头;广东人重视清明回乡祭祖,放假一天太短,可以延长一天;广东有元宵团圆、重阳登高的习俗,这两天也应放假;“五一”应该再延长,但不一定非要7天,5天就足够了…… 刘涛向媒体表示,假日设置的决策权应该适当下放,除国家规定的法定假期外,可以开创地区性的节假日制度,让各省、市自主设置,这样才更具灵活性和可行性,同时又能让全国假期有效错开,旅游景区、交通、服务等压力都会相对得到缓冲。对于该提案,很多市民表示赞成,认为需要更多的假期来休整,以便恢复好的精神状态,更加投入地工作。在具体增加节假日上,大家首当其冲建议的就是恢复“五一”黄金周。

  中国法学会会员王学堂则认为,理论上讲,这个建议可行性不大。因为一是欠缺合法性,国务院《全国年节及纪念日放假办法》是目前确定法定节假日的惟一法规,就我国现行《宪法》规定看,地方人大无权确立法定节假日;第二方面,事实上现在双休加法定节日,全年假期已有100多天,2月份基本是休息日多于工作日,再通过节假日来拉动内需不但不必要也不可能。国家当初实行双休,初衷是可以让群众有时间充电,提升全民的文化素质,现在看这一目标并没有实现;第三方面,广东省自行规定节假日会带来很多麻烦,在全球化视野下,如果外地人因为不知道广东省的节假日规定,产生法定期限的问题怎么处理?从“书同文、车同轨”的角度看,统一节假日是必要的,有利于广东省同全国人民的节假日安排。否则,各大省都这样定,全国将会混乱。老百姓到外地打官司,还要查一下是否为当地节假日。

  三是地方政府的职责是完成地方社会管理。

  社会管理是政府职能的重要组成部分,但是,广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能,它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理,是指国家通过制定一系列社会政策和法规范,对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会结构,调整各类社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,维护和健全社会内外部环境,促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

  社会管理创新,是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动,也是活动的过程,是以社会管理存在为前提的,其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序,产生更为理想的政治、经济和社会效益。

  第二节

  联邦制 第一,国家整体与组成部分之间是一种联盟关系,联邦政府行使国家主权,是对外交往的主体。第二,联邦设有国家最高立法机关和行政机关,行使国家最高权力,领导其联邦成员。第三,实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法,遵从代表国家利益的统一法律。第四,联邦各成员国有自己的立法和行政机关,有自己的宪法、法律和统一的国籍,管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五,联邦和各成员国的权限划分,由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突,以联邦宪法和法律为准。

  单一制   单一制国家设立有统一的立法机关和统一的中央政府;全国只有一个宪法;按行政区域划分行政单位和自治单位,各行政单位和自治单位都受中央的统一领导,没有脱离中央而独立的权力。地方行政单位虽然也设有相应的权力机关或立法机关、行政机关和司法机关,但它们的权限有些是宪法授予的,有的是由中央政府直接授于或委托的,地方权力的大小完全取决于宪法的规定或中央的授予。在对外关系中,它是单一的主体。在它的领土上没有其他任何类似的国家组织存在。如中国、英国、法国、日本等都是单一制国家。

  西方国家地方行政制度改革的特点

  一是市场化。

  二是分权化。

  三是服务化。

  四是趋同化。

  五是渐进化。

  六是技术化。

  第五章政府行政过程

  政府行政过程是指行政主体及其他行政参与者(如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等)行使各自的权力(权利),相互影响,相互作用,设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程。

  政府行政过程的本质特征

  一是统治性

  二是手段性

  三是政治性

  四是公共性

  五是资源性

  六是规范性

  利益集团

  2011年两会,好几家媒体都注意到这样一个群体:游说人大者。有媒体这样描述:在这个春寒料峭的月份,近5000名全国人大代表和全国政协委员,会带上建议和提案稿云集北京,其背后则活跃着一批民间人士的身影。他们或是有固定诉求的民间组织,或是有着强烈责任心、渴望参政的个体公民;他们没有固定的称呼,“民间谏客”、“提案游说者”、“代表助理”、“编外代表”等都是对他们的形容。这些民间人士,有的通过撰写一些草案,游说全国人大代表和政协委员提到两会上;有的则是联系人大代表,游说他们能替本群体在人大会议上发言;还有的则通过影响人大代表的方式影响立法,通过游说将本群体的利益融入到相关立法中。他们中有志愿者和公益人士,有律师,有NGO组织,也有商人。

  没必要对“游说人大”有什么道德障碍。人大本就是一个诸种利益群体博弈的制度平台,利益群体有权通过这种制度化的路径表达自己的诉求并影响立法和决策。正是尊重人大,尊重代议制,才会选择去游说,而不是以其他方式。随着中国市民社会的发展和利益的分化,群体的利益特征越来越明显,有了鲜明的群体利益意识和“共同的利益感觉”。他们也意识到,为了捍卫自身的利益,单个人依赖某个官员或某种权力的利益保护非常不可靠,只有作为一个利益群体、受到法律保护的利益才可靠,所以必须学会以利益群体的力量去影响立法,只有通过影响立法、将自身的利益融入法律中,才能从源头上保障自己的权益不受侵犯。全国人大是我们的最高权力机关,立法权在人大,于是,他们便把游说的目光盯向了人大,盯向了人大代表。从这个角度上,人大被游说,是人大在中国的政治生活中扮演着越来越重要角色的体现——法律被尊重,民主得伸张,人大才有权力,才会成为各个利益群体的游说对象。评价法治化程度,一个直观的指标是:是游说代议机关的人多,还是游说行政机关的人多。前者对应着法律被众人所信仰,而后者则对应着对权力的崇拜,当多数资源被权力所垄断和操控时,掌握着资源分配的行政机关前当然车水马龙!

  我们知道,依法行政是社会主义法制及政权现代化建设的必然要求,但是现实中各部门广泛存在借法律规章来巩固、谋取部门利益最大化甚至部门利益国家化的现象。如通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。从国家层面说,由于立法机构的现实因素,导致人大常委会审议的法律草案多由政府部门起草。近20年来,在人大通过的法律中,由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%~85%。此外,还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章,同样具有法律约束力。尽管这些部门作为专门性机构对这一管理内容较其他部门更为熟悉,但如果不回避确实容易自我扩权。另一方面,部门代表政府行使行政权力,本应维护国家利益。但是,在现行体制下,有些政府部门在制定决策过程中,为积极巩固、谋取本部门利益,将部门意志(其实往往是部门领导或小团体意志)上升为国家意志,或将国家意志歪曲为部门意志,以部门利益取代国家利益,借维护国家利益之名,强化行业管理之由,行谋取部门利益之实,使部门利益出现比较严重的国家化倾向。

  政府不仅要按照法定权限办事,还要按照法定程序办事。没有程序的民主,就没有实质的民主;没有程序的公正,就很难保证实体公正和结果公正。当前重权限、轻程序的问题比较突出,许多损害、侵犯群众利益的突出问题,往往是不按程序办事或程序不规范造成的。要把建立和完善行政程序,作为推进依法行政的一项重要任务。各级政府及工作人员特别是领导干部,都要树立程序意识,严格按程序办事。对违反行政程序损害群众利益、造成严重后果的,要依纪依法追究责任。

  政府的寻租活动。根据布坎南的定义:“寻租是投票人,尤其是其中的利益集团,通过各种合法或非法的努力,如游说和行贿等,促使政府帮助自己建立垄断地位,以获取高额垄断利润。”如纺织业寻求政府的关税与配额的保护,将外商拒之于国门之外,维持本行业的垄断地位,而高额垄断利润超过平均利润的部分被称为经济租金。可见,寻租者所得到的利润并非是生产的结果,而是对现有生产成果(利润)的一种再分配。因此,寻租行为具有非生产性特征。同时,寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入,政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲,产生大量的社会成本,这些成本包括:寻租活动中浪费的资源,经济寻租引起的政治寻租浪费的资源,寻租成功后所损失的社会效率。公共选择理论认为,市场经济条件下,最常见的寻租行为有四种:一是政府定价;二是政府的特许权;三是政府的关税和进口配额;四是政府订货。

  郭京毅案。

  黄光裕案开审,媒体报道列出昔日中国首富涉嫌三宗罪:非法经营罪、内幕交易罪和单位行贿罪。一个月之前的同一个法庭,首富的行贿对象——原商务部条法司正局级巡视员郭京毅被指控收受了过百万好处费。

  首富和高官相继事发后,有媒体总结出“郭京毅式立法腐败”:利用手中修改、解释商务法律法规的权力,极为隐蔽地按照行贿者需求设计制度。对于权力寻租,一般人都会将目光投向审批准入环节,郭京毅们却将法规解释这类清水衙门变成了高危部门。人人都说要尊重游戏规则,原来游戏规则的制订是可以通过利益输送实现操纵的。郭京毅的客户还有很多,只是黄光裕的首富光环最耀眼,那份名单上其实还有着诸多世界百强或者中国巨头。

  前几天,中国直销行业都在关注这样一条新闻:化妆品直销巨头雅芳公司宣布将四名高管停职,其中包括中国区总裁高寿康等三名中国区高管。首家进入中国的外资直销企业,唯一直销试点企业,中国首家直销牌照,雅芳对于中国直销行业的影响无须多言。复杂的“贿赂门”中,不能不提到一个人,和郭京毅一起制造“商务部第一案”的商务部外国投资管理司原副司长邓湛。原本已经退休的邓湛因郭案事发,也被牵了出来。随着《直销管理条例》与《禁止传销条例》在2005年出台,中国直销立法选择了单层次销售的雅芳模式,而国际主流的多层次直销被列为非法传销。尽管并无证据表明邓湛是否就是行贿的对象,但是中国直销行业已经付出了代价。用行业研究者王万军的说法,代价并不是雅芳拿到了第一张直销牌照,而是直销立法采用了雅芳模式,让中国直销市场一直遭遇畸形的发展路径。有市场生命力的模式被列为非法,这已是问题;更大的问题还在于,那些即使披上了“合法”外衣的企业,所采用的还是多层次之路。雅芳“贿赂门”留下了难堪的后遗症:法律不可儿戏,但是利益集团施压下的畸形立法,还能起到协调作用吗?无疑,郭京毅们的杀伤力,远远大于黄光裕们。


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