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西方行政制度概论(一)

2011年02月26日17:32 东方法眼 王学堂
   
 

核心提示:这位古希腊的先哲在阐释他的“法治应当优于一人之治”的思想时,主张把政府的权力分为讨论、执行、司法三个要素,法治包含两重意义,即已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。

  枪杆子里出政权是政治稳定的根源,但军人会打天下不见得会治天下,所以只好让文人来帮着治理天下。但文人容易被财富迷惑,很快就被商人包围起来,最后商人们就喧宾夺主,变成了国家幕后的统治者。商人唯利是图,会因贪得无厌而使国家的财富分配不均,开始产生对立,最后穷人们为了翻身,只有走上革命一途,这时军人又现身了,就开始新的社会循环,人类的社会历史就是在绕着这个圈圈转,轮回不止。——拉菲·巴特拉的社会周期论。

  分权制衡是被西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理。

  制衡学说源于分权思想,分权思想可以溯源于古希腊的亚里士多德。这位古希腊的先哲在阐释他的“法治应当优于一人之治”的思想时,主张把政府的权力分为讨论、执行、司法三个要素,法治包含两重意义,即已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。

  在分权思想基础上发展起来的制衡学说,形成于资产阶级革命时期。

  当时尚未掌握政权的资产阶级为了同封建主分享统治权并反对封建主的专横,便提出了分权制衡学说,主张国家的立法、行政、司法三项权力应当分别由三个不同的国家机关去行使,形成三项权力间的相互牵制和相互约束的格局,以保持国家权力间的平衡状态.防止某个机关或某个人的独断专行。

  18世纪中叶,法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中,论述法和政体以及自由的关系时,强调了专制政体与法律的水火不容,认为一切有权力的人都容易滥用权力,要防止权力被滥用,保障人民的自由,就必须以权力约束权力。他认为,如果国家的权力全部或部分地集中在同一个人或同一个机关的手里,那么人民的自由便不复存在。孟德斯鸠说,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有遇有界限的地方才休止。

  在资产阶级掌握政权后,由分权制衡学说引申而形成的“三权分立”制度,被各个资本主义国家所广泛采用,并以不同的形式得以体现。

  行政制度(政府制度)是由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的组成、体制、职能、权限、活动方式以及相互关系等方面的一系列规范和准则体系。

  行政制度的特征。

  一是权力规范性

  二是严格法制性。

  三是环境制约性

  四是效力强制性

  五是形式多样性

  行政制度的主要功能

  一是维护国家政治统治。

  二是规范行政权力运作。

  三是促进经济发展。

  四是实现公共管理职能。

  在人性论方面,荀子主张人性恶。他认为人生下来就是“目好色,耳好声,口好味,心好利”。总之人性与现实礼义是相违背的。人之所以有道德观念,是“君王”或“圣人”“明礼义以化之,起法正以治之,重刑罚以禁之”的结果。他力图通过性恶论说明建立封建法制和对人民进行教化的必要性。荀子从人的物质欲望上解释性恶,否定天赋道德论,这在当时是有进步意义的。

  我们会发现身边的某些熟人,他们除了一身“外衣”,就是赤裸裸的希望别人不好,要别人好看,嫉妒,挑拨是非,离间,排挤,甚至对于有恩与他的人,拿几粒他自认为是西瓜的芝麻给他,再拿对方无心的几件小事,当令箭冠冕堂皇的“化解”开了这个沉重的“恩包袱”,甚至还要踹两脚,更是“理直气壮”,无论怎么对他,似乎都是无用,他都可以找到一千一万个理由来“解释”是你在“伤害”他。

  在近2000年的时期里,一直是西方人主要的精神支柱,西方人中绝大多数人都是基督教教徒。基督教圣经和基督教神学中关于人性的观点普遍地为西方人所接受。这种观点即是明确的人性本恶的观点。基督教主张原罪说,即是说任何人天生即是有罪的,他们的罪先天地来自其祖先——亚当与夏娃。他们偷食了智慧之果,懂得了男女羞耻之事。基督教原罪的观点在西方近代宗教改革的新教领袖——路德、加尔文那里更是获得了极端的发挥,他们索性明指,任何人生来即是恶人,只有笃信上帝,才可能获得灵魂的拯救。

  在西方宗教里,“7”是个意味深长的数字.自十六世纪以后,基督教用撒旦的七个恶魔的形象来代表七种罪恶:傲慢(PRIDE)、嫉妒(ENVY),暴怒(WRATH)、懒惰(SLOTH)、贪婪(GREED)、暴食(GLUTTOWY)以及淫欲(LUST)。

  梁继璋先生是一位著名的香港电台节目主持人,也是一位儿童心理学导师、作家,曾从事广告、电视台等媒体创作。下面转载的这篇文字是梁继璋写给儿子的信,网上传播很广 (一):对你不好的人,你不要太介怀。在你一生中,没有人有义务要对你好,除了我和你妈妈。至于那些对你好的人,你除了要珍惜,感恩外,也请多防备一点。因为,每个人做每件事,总有一个原因。他对你好,未必是因为真的喜欢你,请你必须搞清楚,而不必太快将对方看作真朋友。

  守夜人的经济学说

  守夜人,典出亚当·斯密。根据他的论述,政府的职能主要有三项:

  1.保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略。

  2.为保护人民,不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫,换言之,就是设立一个严正的司法行政机构。

  3.建立并维持某些公共机关和公共工程。当然,为了维持政府的尊严,还需要有一些其他的花费。

  斯密容易被误解的地方,是他被许多人——无论同意还是不同意他的——看成一个喜欢规范世界的经济学家。在本文的例子中,斯密似乎主张,一个规范的政府应该恪守守夜人的角色,应该将政府职能限于国防、司法和某些公共设施领域。更有好事之徒,将发明小政府、大社会的桂冠,也慷慨地安到了斯密先生的头上。

  谁都可以反对斯密,或者不把他当回事。天下形形色色的政府,更无理由对斯密关于守夜人的经济学理论言听计从。政府官员们可以选择他自认为更合理、更顺手的守夜方式,也可以守夜之余不辞辛劳参加白天五彩缤纷的经济活动,甚至可以根本不守夜,或者干脆充当市场秩序的破坏者。是的,一切悉听尊便。斯密就是尚未作古,也无计可施。

  凯恩斯主义(也称“凯恩斯主义经济学”)是根据凯恩斯的著作《就业、利息和货币通论》的思想基础上的经济理论,主张国家采用扩张性的经济政策,通过增加需求促进经济增长。即扩大政府开支,实行财政赤字。刺激经济。维持繁荣。

  以人为中心的管理,尊重人、依靠人、发展人、爱护人、服务于人。

  古希腊大哲人苏格拉底,娶了珊蒂柏,她是有名的悍妇,常作河东狮吼。有一天家里吵闹不休,苏氏忍无可忍,只好出门。正到门口,他太太由屋顶倒一盆水下来,正好淋在他的头上。苏氏说,“我早晓得,雷霆之后必有甘霖。”真亏得这位哲学家雍容自若的态度。苏格拉底家里不得安静看书,因此成一习惯,天天到市场去,站在街上谈天说理。因此乃开 “游行派的哲学家”的风气。他们讲学,不在书院,就在街头逢人问难驳诘。这一派哲学家的养成,也应归功于苏婆。

  林肯的老婆也是有名的,很泼辣,喜欢破口骂人。有一天一个送报的小孩子,十二三岁,不知道有什么过失,遭到林肯太太百般恶骂。小孩向报馆老板哭诉。于是老板向林肯提起此事。林肯说:“算了吧!这小孩偶然挨骂一两顿,算什么?我都忍她十多年了。”林肯以后成为总统,据他小城的律师同事写的传记,说是归功于这位太太。书中说道,林肯怪可怜的,每星期六半夜,大家从酒吧回家时,独林肯一人不大愿意回家。所以林肯那副出人头地,简练机警,应对如流的口才,全是在酒吧中学来的。正应了中国那句老话,叫做“塞翁失马,焉知非福”。

  若干年后,大儒胡适先生深得戚继光之学,曾总结说:“男人也要有三从四德。”他进而解释说:“三从,说是太太外出要跟从,太太的话要听从,太太讲错要盲从。四德(与“得”同音)就是太太化妆要等得,太太发怒要忍得,太太生日要记得,太太花钱要舍得。”虽是说笑,你遇到这样的妻子除了忍耐就是离婚,别没有办法。

  韦伯是一位现代社会学的奠基人,他在组织管理方面有关行政组织的观点对社会学家和政治学家都有着深远的影响。他提出了所谓理想的行政组织体系理论,其核心是组织活动要通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。因而在管理思想发展史上被人们称之为“组织理论之父”。

  一、理想的行政组织体系

  行政组织体系又被称为官僚政治或官僚主义,与汉语不同,它并不带有贬义。韦伯的原意是通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。要使行政组织发挥作用,管理应以知识为依据进行控制,管理者应有胜任工作的能力,应该依据客观事实而不是凭主观意志来领导,因而这是一个有关集体活动理性化的社会学概念。其之所以是理想的,是因为它具有如下特性:

  (1)任何机构组织都应有确定的目标。机构是根据明文规定的规章制度组成的,并具有确定的组织目标。人员的一切活动,都必须遵守一定的程序,其目的是为了实现组织的目标。

  (2)组织目标的实现,必须实行劳动分工。组织为了达到目标,把实现目标的全部活动进行划分,然后落实到组织中的每一个成员。在组织中的每一个职位都有明文规定的权利和义务,这种权利和义务是合法化的,在组织工作的每个环节上,都是由专家来负责的。

  (3)按等级制度形成的一个指挥链。这种组织是一个井然有序且具有完整的权责相互对应的组织,各种职务和职位按等级制度的体系来进行划分,每一级的人员都必须接受其上级的控制和监督,下级服从上级。但是他也必须为自己的行动负责,这样,作为上级来说必须对自己的下级拥有权力,发出下级必须服从的命令。

  (4)在人员关系上,他们之间是一种指挥和服从的关系。这种关系不是由个人决定,而是由职位所赋予的权力所决定的,个人之间的关系不能影响到工作关系。

  (5)承担每一个职位的人都是经过挑选的,也就是说必须经过考试和培训,接受一定的教育获得一定的资格,由需要的职位来确定需要什么样的人来承担。人员必须是称职的,同时也是不能随便免职的。

  (6)该人员实行委任制,所有的管理人员都是委任的,而不是选举的(有一些特殊的职位必须通过选举的除外)。

  (7)管理人员管理企业或其他组织,但他不是这些企业或组织的所有者。

  (8)管理人员有固定的薪金,并且有明文规定的升迁制度,有严格的考核制度。管理人员的升迁是完全由他的上级来决定的,下级不得表示任何意见,以防止破坏上下级的指挥系统,通过这种制度来培养组织成员的团队精神,要求他们忠于组织。

  (9)管理人员必须严格地遵守组织中的法规和纪律,这些规则不受个人感情的影响,而适用于一切情况。组织对每个成员的职权和协作范围都有明文规定,使其能正确地行使职权,从而减少内部的冲突和矛盾。

  三、理想的行政组织的管理制度

  韦伯认为,管理就意味着以知识和事实为依据来进行控制。“领导者应在能力上胜任,应该依据事实而不是随意地来领导。”只有这个组织的最高领导由于占有、被选或被指定而接任权力职位,才能真正发挥其领导作用,每一个官员都应按下列准则被任命和行使职能,这些准则包括:

  (1)他们在人身上是自由的,只是在与人身无关的官方职责方面从属于上级的权力。

  (2)他们按明确规定的职务等级系列组织起来。

  (3)每一职务都有明确规定的法律意义上的职权范围。

  (4)根据契约受命,即原则上建立在自由选择之上。

  (5)候选人是以技术条件为依据来挑选的,在最合乎理性的情况下,他们是通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格的,他们是被任命而不是被选举的。

  (6)他们有固定的薪金作为报酬,绝大多数有权享受养老金,雇佣当局只有在某些情况下(特别在私营组织中)才有权对这些官员解雇,但这些官员则始终有辞职的自由。工资等级基本上是按等级系列中的级别来确定的。此外,还根据“身份地位”的原则。

  (7)这个职务是任职者惟一的,或至少是主要的工作。

  (8)它成为一种职业,存在着一种按年资或成就或两者兼而有之的升迁制度。升迁由上级的判断来决定。

  (9)工作中官员完全同“行政管理物资分开”,并且不能滥用其职权。

  (10)他在行使职务时受到严格而系统的纪律的约束和控制。

  人性分析:

  道德人

  经济人

  公共人

  何为“经济人”?微观经济学家认为,作为一个人,无论他处在什么地位,人的本性都是一样的,都以追求个人利益极大化、个人的满足程度为最基本的动机,并假定人都具有经济人特点。

  布坎南对政府失灵的几种主要表现形式及其根源进行了较为深入的剖析,并就如何补救这种“失灵”提出了具体的政策建议。

  政府政策的低效率。布坎南认为,所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不能确保资源的最佳配置。一般说来,美国政府的政策在理论上可分为三类:一类是由政府有关部门拟定方案,最后由选民投票确定的政策,像重大税收政策的调整、对国家前途影响较大的对外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层拟定方案,如联邦政府或地方州政府拟定的方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策,这种政策的合理性通常是由宪法等法规来保障的,政府部门的职责是照章办事。这里仅以第三类政府政策拟定的方案作为政策低效率的考察对象。

  这类政府政策而言,因为每个政府部门所遵循的政策,通常是由该部门领导人根据自己对公共利益的理解来决定的,所以,一方面是由于这些部门的政治家的行为具有相当大的自由,使得他们有意或无意地被自身的“经济人”动机所左右,以至于对公共利益的理解经常难以符合实际;另一方面,由于该部门政治家行为的灵活性与他们的自利动机的强刺激性,使得他们的行为实际上不是倾向于为最大限度地增进公共利益服务,而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。布坎南认为,产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制来制约政府行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力,以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利,那么,再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他的后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上,公共选择理论强调,不应该把增加社会福利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构,然后再虔诚地等待它的恩赐。理性的做法是,使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制,并且由公民真正地而非形式上地掌握该约束机制的最终决策权。

  政府工作机构的低效率。政府失灵说认为政府机构低效率的原因在于:

  1、缺乏竞争压力。在美国的政府机构里,由于相当一部分官员和公务员,受终身雇佣条例的保护,没有足够的压力去努力提高其工作效率;在提供公共服务的政府机构里,也往往因只此一家,别无分店,而使其不注重提高服务的质量和效率。

  2、政府行为趋向于资源浪费。布坎南认为,首先,官员花的是纳税人的钱,就像弗里德曼所说的“用他人的钱,为别人办事”,由于没有产权约束,他们的一切活动根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力,自由度比市场中私人企业家还大,使不计成本的政府行为不断发生。其次,政府行为也没有利润含义,官员从个人的得失出发,为追求选票和政绩,尽量满足来自方方面面的要求,结果使公共产品超量供应,社会福利费用过高,造成了资源浪费。还因为官员的权力是垄断的,有“无穷透支”的可能,他们一旦决策失误,由此造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资失误。

  3、监督信息不完备。从理论上说,政治家及公共服务机构并不能为所欲为,而是必须服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等,以保证政府运行的效率。然而在现实中,这些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚至失去。这是因为监督者为了有效履行其职能,必须对被监督者的情况了如指掌,但向监督者提供信息的往往是被监督者,由于政府部门对其经营业务有着自然的垄断性,可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的有关资源和成本的信息。因此,监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督,其实效是大打折扣的。

  政府的寻租活动。根据布坎南的定义:“寻租是投票人,尤其是其中的利益集团,通过各种合法或非法的努力,如游说和行贿等,促使政府帮助自己建立垄断地位,以获取高额垄断利润。”如纺织业寻求政府的关税与配额的保护,将外商拒之于国门之外,维持本行业的垄断地位,而高额垄断利润超过平均利润的部分被称为经济租金。可见,寻租者所得到的利润并非是生产的结果,而是对现有生产成果(利润)的一种再分配。因此,寻租行为具有非生产性特征。同时,寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入,政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲,产生大量的社会成本,这些成本包括:寻租活动中浪费的资源,经济寻租引起的政治寻租浪费的资源,寻租成功后所损失的社会效率。公共选择理论认为,市场经济条件下,最常见的寻租行为有四种:一是政府定价;二是政府的特许权;三是政府的关税和进口配额;四是政府订货。

  郭京毅案。

  黄光裕案开审,媒体报道列出昔日中国首富涉嫌三宗罪:非法经营罪、内幕交易罪和单位行贿罪。一个月之前的同一个法庭,首富的行贿对象——原商务部条法司正局级巡视员郭京毅被指控收受了过百万好处费。

  首富和高官相继事发后,有媒体总结出“郭京毅式立法腐败”:利用手中修改、解释商务法律法规的权力,极为隐蔽地按照行贿者需求设计制度。对于权力寻租,一般人都会将目光投向审批准入环节,郭京毅们却将法规解释这类清水衙门变成了高危部门。人人都说要尊重游戏规则,原来游戏规则的制订是可以通过利益输送实现操纵的。郭京毅的客户还有很多,只是黄光裕的首富光环最耀眼,那份名单上其实还有着诸多世界百强或者中国巨头。

  前几天,中国直销行业都在关注这样一条新闻:化妆品直销巨头雅芳公司宣布将四名高管停职,其中包括中国区总裁高寿康等三名中国区高管。首家进入中国的外资直销企业,唯一直销试点企业,中国首家直销牌照,雅芳对于中国直销行业的影响无须多言。复杂的“贿赂门”中,不能不提到一个人,和郭京毅一起制造“商务部第一案”的商务部外国投资管理司原副司长邓湛。原本已经退休的邓湛因郭案事发,也被牵了出来。随着《直销管理条例》与《禁止传销条例》在2005年出台,中国直销立法选择了单层次销售的雅芳模式,而国际主流的多层次直销被列为非法传销。尽管并无证据表明邓湛是否就是行贿的对象,但是中国直销行业已经付出了代价。用行业研究者王万军的说法,代价并不是雅芳拿到了第一张直销牌照,而是直销立法采用了雅芳模式,让中国直销市场一直遭遇畸形的发展路径。有市场生命力的模式被列为非法,这已是问题;更大的问题还在于,那些即使披上了“合法”外衣的企业,所采用的还是多层次之路。雅芳“贿赂门”留下了难堪的后遗症:法律不可儿戏,但是利益集团施压下的畸形立法,还能起到协调作用吗?无疑,郭京毅们的杀伤力,远远大于黄光裕们。


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