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承担行政职能的事业单位颁发的证件是否属于国家机关证件──从一起伪造道路运输证案件说起

2018年10月08日08:01 东方法眼 李富金
   
 

核心提示:张某向王某出售拖挂车,由于该车车型超越国家标定的尺寸标准,无法上牌,于是张某向王某提供了伪造的道路运输证3本,后该证件均被有关部门查扣。

伪造道路运输证

  被告人张某系某挂车生产厂家经理,王某系某汽车贸易公司经理。张某向王某出售拖挂车,由于该车车型超越国家标定的尺寸标准,无法上牌,于是张某向王某提供了伪造的道路运输证3本,后该证件均被有关部门查扣。对于张某提供的伪造道路运输证是否属于伪造国家机关机关证件,有两种不同的观点。一种观点认为,道路运输证是由运输管理部门颁发的,而运输管理部门是事业单位并非行政机关,不属于国家机关,因此道路运输证不属于国家机关证件,而应定伪造事业单位印章罪或者不构成犯罪。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定,“伪造、变造、买卖机动车行驶证、登记证书,累计三本以上的,依照刑法第二百八十条第一款的规定,以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪”,其中也未提及道路运输证,因此道路运输证不属于国家机关证件。另一种观点认为,道路运输管理机构虽不属于行政机关,但其颁发的证件具体行政管理职能,张某的行为属于伪造国家机关证件,应当构成犯罪。笔者同意此观点,上述司法解释并不是排他性规定,列举到的证件属于国家机关证件,未列举到的并非一定不属于国家机关证件。机动车行驶证、登记证书属于用途、权属证明,道路运输证属于营运资格的证明,其对道路安全的作用同样不可忽视。此外,笔者从以下三个方面对道路运输证的性质进行分析。

  一、道路运输管理机构对道路管理的职能基于行政法规的授权

  《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定:“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”

  该条规定明确了地方人民政府交通主管部门(即交通运输局)在道路运输管理工作中的职责,即负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作,同时授权具体的道路运输管理工作由县级以上地方道路运输管理机构(即道路运输管理处)负责具体实施。

  在《中华人民共和国道路运输条例》的制定过程中,对于如何规定道路运输管理机构曾有不同的意见。一种意见不赞成笼统地把道路运输管理授权给道路运输管理机构,另一种意见是规定授权道路运输管理机构负责道路运输管理工作。最后,立法机关认为由行政法规授权道路运输管理机构负责管理道路运输活动,不仅符合行政许可法的规定,而且比较符合道路运输管理的实际情况和保护道路运输管理工作的连续性,也不影响道路运输管理机构未来的改革和变化,因此作出授权的规定1。

  《行政许可法》第二十三条:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”因此,道路运输管理机构实施的行政许可属于行政法规授权的行政许可,运管处虽是事业单位,但因其获得行政法规的授权,故其颁发的道路运输证属于国家机关证件。

  二、道路运输管理机构具有对道路运输证的行政管理职能

  根据《中华人民共和国道路运输条例》第二十五条的规定,申请从事货运经营的,应向县级或市级道路运输管理机构提出申请;收到申请的道路运输管理机构,应当自受理申请之日起20日内审查完毕,作出许可或者不予许可的决定。予以许可的,向申请人颁发道路运输经营许可证,并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证;不予许可的,应当书面通知申请人并说明理由。

  《道路货物运输及站场管理规定》多处对道路运输证进行了规定。其中第五条规定,“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作。县级以上道路运输管理机构具体实施本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作。”

  第十三条规定,“被许可人应当按照承诺书的要求投入运输车辆。购置车辆或者已有车辆经道路运输管理机构核实并符合条件的,道路运输管理机构向投入运输的车辆配发《道路运输证》。”虽然是配发,但仍然要进行审核,进一步明确了道路运输管理机构负责发放《道路运输证》。

  第二十一条规定,“道路货物运输经营者应当要求其聘用的车辆驾驶员随车携带《道路运输证》。《道路运输证》不得转让、出租、涂改、伪造。”明确了对证件的管理要求。

  第四十七条规定,“道路运输管理机构应当加强对道路货物运输经营和货运站经营活动的监督检查。”

  第五十八条规定,“违反本规定,取得道路货物运输经营许可的道路货物运输经营者使用无道路运输证的车辆参加货物运输的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处3000元以上1万元以下的罚款。违反本规定,道路货物运输经营者不按照规定携带《道路运输证》的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处警告或者20元以上200元以下的罚款。”

  上列规定进一步说明道路运输机构对运输管理的行政职能,说明道路运输证的证件属性及行政属性,明确了道路运输管理机构对证件的发放、查验、管理职能,及对无道路运输证进行货运的行政处罚措施。

道路运输证

  三、道路运输证是由行政机关颁布的证件

  《交通部关于启用新版道路运输证件的通知》(交公路发[2005]524号):“现颁布新版《道路运输经营许可证》、《道路运输证》,自2005年12月1日起核发并开始使用,至2006年11月30日核发结束。在核发期间,新证、旧证同时有效,各地不得对未核发地区持旧证的车辆实施行政处罚。2006年12月1日起,旧证废止。”

  该通知的《附件2:〈道路运输证〉修改说明及管理使用规定》中指出“《道路运输证》是交通部统一制定的经营道路运输的合法凭证。凡在我国境内从事道路运输经营活动和非经营性道路危险货物运输的机动车辆,均须持有《道路运输证》,并随车携带,以备查验。”

  “县级以上道路运输管理机构是《道路运输证》的主管机关,并发放《道路运输证》。经营者取得《道路运输经营许可证》的前提下,向车籍地的道路运输管理机构申领《道路运输证》。道路运输管理机构受理后,审核合格的,在《道路运输证》上加盖道路运输管理机构证件专用章,并配发给经营者。”

  同样说明道路运输证是由交通行政管理部门颁布的、交通运输管理机构发放管理的具有行政管理职能的法定证件,属于国家机关证件。

  之所以对此问题存在争议,主要原因还是在于运管处属于事业单位。在最高人民检察院法律政策研究室《关于伪造、变造、买卖政府设立的临时性机构的公文、证件、印章行为如何适用法律问题的答复》([2003]高检研发字第17号)明确:“伪造、变造、买卖各级人民政府设立的行使行政管理权的临时性机构的公文、证件、印章行为,构成犯罪的,应当依照刑法第二百八十条第一款的规定,以伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪追究刑事责任。”临时性机构的证件都可按国家机关证件处理,作为经过法定授权的事业单位其证件也应作为国家机关证件对待。

  事业单位颁发国家机关证件,其实远不止交通运输管理部门发放的道路运输证,象以前颁发的房产证(2015年3月1日实施《不动产登记暂行条例》后为不动产权证书)是否属于国家机关证件也曾存在争议,为此公安部经济犯罪侦查局《关于房产证是否属于“国家机关证件”问题的研究意见》(2003年6月26日),认为房产证属于政府房地产管理部门填发的房产证明,属于国家机关证件,“最高人民检察院侦查监督厅也同意此意见。”2

  承担行政管理职能的事业单位,除了运输管理部门外还有很多,如一些省份的金融工作办公室、无线电管理局、农业机械管理局、农业资源开发局、文物局、测绘地理信息局、劳动监察总队、国土资源监察总队、文化市场管理办公室、食品药品监督执法总队、“扫黄打非”工作领导小组办公室、高速公路管理局、交通运输厅港口局、地方海事局、动物卫生监督所、海监总队、农业行政执法总队、水政监察总队、卫生监督所、农业机械安全监理所等。事业单位承担行政职能,是特殊历史条件下形成的,这种政事不分不能的现象不能适应依法行政的要求。因此,《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确提出,“对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”3。此外,在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》中也明确了具体的改革要求。

  因此,随着改革的深入,事业单位颁发国家机关证件有望成为历史,但在改革到位之前,这些部门颁发的、具有行政管理职能的证件仍应作为国家机关证件对待。

  1 《道路运输管理的主管机关和具体管理机构是什么?》,载湖北省交通运输厅道路运输管理局网http://www.hbys.gov.cn/gybw/hyxcs/15043.htm,最后访问日期2018年1月29日。

  2 于浩编:《刑事法律分类适用全书·刑法》,法律出版社2012年版,第1027页。

  3 《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》,中国政府网,http://www.gov.cn/jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm,2018年2月5日访问。

  (本文同时发表于《检察研究》2018年第二卷、《交通与运输》杂志2018年第3期50-51页,PDF电子版下载


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