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警务公开比较研究

2010年11月24日16:54 东方法眼 高一飞
   
 

  原载《中国人民公安大学学报》,2010年第5期,第7-18页。引用时请注明出处。

  摘要:警务公开是一个中国概念,在国外,它是政府信息公开的一部分。以国际规则、美国和我国台湾地区的立法为样本进行比较,可以看出,警务公开的法律根据是信息公开法,性质是保障公民基本人权下的政府义务,目的是为了满足公民言论自由权和知情权。警务公开的范围必须遵守政府信息公开的一般原则,但是对于警察机关这一特殊执法主体,其公开的范围应当考虑到知情权与保护隐私等公民权利、维护国家安全与社会秩序、保障诉讼顺利进行、保障审判公正四种利益的平衡。警务公开的方式有公报公开、网络公开、新闻发布方式公开、向申请公开的公民个人公开、机构开放等,公民有权通过司法救济要求警察机关公开信息。中国警务公开改革的方向是,将警务公开纳入将来制定的《信息公开法》的范围,立法应当明确,警察机关以多种方式公开其信息的同时,应当允许公民申请公开,并有权寻求司法救济。

  关键词:警务公开 言论自由  知情权 公开范围 司法救济

  

  A Comparative Study of opening police affairs

  Professor Yifei Gao

  (Southwest University of Political Science and Law, Chongqing  China  400031)

  Abstract: The public of police affairs is a concept of China model, abroad it is part of the government Information disclosure. Comparing the samples of legislation of  international rules, the United States and China s Taiwan region, we can see that the legal basis of the public of police affairs is freedom of information law, the nature is the government obligations to protect the basic human rights of citizens, the purpose is to satisfy the citizens right to freedom of expression and the right to know. The scope of opening police affairs of government information must comply with the general principles of government Information disclosure, but the prosecution, particular subject of law enforcement, the scope of their public right to know should be taken other interest into account, such as the protection of privacy and civil rights, and safeguarding national security and social order, protection of the criminal proceedings, protection the interests of fairness of the trial. The ways of public of police affairs including: public bulletin, the network open, open to the individual citizens who apply for an open public, institutions opening up. Citizens have the right to judicial relief for opening police affairs. The direction of China s reform of opening police affairs is that “Free of Information Law” rule the opening police affairs, this legislation should be made clear that the prosecution should disclose their information in many ways, at the same time, citizens should be allowed to apply for an open, and have right to seek judicial relief.

  Keywords: Public police affairs, Freedom of speech, Right to know, The scope of open, Judicial relief

  根据1999年6月10日《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》,警务公开是指“公安机关的执法办案和行政管理工作,除法律法规规定不能公开的事项外,都要予以公开。”(《通知》第一条。)其实,警务公开是政府信息公开在特殊政府机构即公安机关的具体化表达。与其他政府机构的信息公开一样,警务公开,是警察机关的义务。其理由在于人民的知情权,公众有权“知道他们的政府在忙些什么”,1即了解政府履行职责的情况,这正是信息公开所蕴涵的公共利益之所在。尽管我国早在1999年就“普遍实行警务公开”,但警务公开的正式法律文件是于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》,《政府信息公开条例》是抽象地适用于政府各部门的法律文件,而公开机关作为特殊执法机关,其信息公开具有特殊性,各国法律都对其有特殊规定。在此,我将对警务公开的基本问题进行比较研究,希望能对我国警务公开制度提供有益的参考。

  一、警务公开的规范

  警察机关向社会公众和媒体提供案件信息,其理论基础是公众的知情权和政府的信息公开义务。因此,警务公开的法律依据是政府信息公开法律、法规。

  (一)国际准则

  在国际上,《世界人权宣言》第19条,《公民权利和政治权利国际公约》第19条,《美洲人权公约》第13条,《非洲人权和民族权宪章》第9条所规定的人类拥有“寻求、获取和传递信息”的权利,以及《欧洲人权宪章》第10条关于“获取和传递信息”的权利的类似规定;重视美洲国家间人权法院在“克劳德?雷耶斯诉智利”一案中所得出的关于《美洲人权公约》第13条中“承认公民普遍享有知情权,政府必须为该权利的行使提供机制”。欧洲委员会、美洲国家组织、非洲人权和民族权委员会已通过明确的声明和宣言表达了其对知情权的认可,经济合作和发展组织已开始制定关于知情权的重要计划,最近联合国反腐败公约针对各国政府保证公众有效的知情权。

  2008年2月的国际《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》(亚特兰大知情权宣言)认为:“信息公开应成为准则,保密应被视为例外”、“.知情权适用于政府所有分支(包括执法、司法和立法部门,以及自治机构),所有层级(联邦、中央、区域和地方),以及上述国际组织的所有下属机构”,“公开信息的举证责任归于信息持有者”。所以,警察机关是《亚特兰大宣言》所要求的信息公开的主体。

  另外,国际社会《关于媒体与司法关系的马德里准则》2指出,“表达自由是每一个民主社会最重要的基础。媒体有职责和权利收集情况,向公众传达信息,并在不违反无罪推定原则之前提下,对司法活动进行评价,包括对庭审前、庭审中和庭审后的案件。”考虑到侦查程序的特殊性,第4条对侦查公开可能存在的例外及其适用条件作出了规定,“本基本原则不排除在犯罪调查期间甚至构成司法程序一部分的调查期间保密法的保留使用”但“不应限制上述人员(犯罪嫌疑人和被告人)与记者交流有关调查的情况或被调查的情况。”

  (二)域外规则

  1.英国

  英国政府于1997年12月发布“公众知情权(Your Right to Know)”白皮书,向公众咨询反馈意见并为将要制订的《信息自由法案》做准备,1999年发布了法案的征询意见草案,2000年获得初步通过,2001 年12月大法官宣布《信息自由法案》自2002年12月起分步实施,2005年1月全面生效。《信息自由法案》取代了之前实施的《政府信息公开条例》(“Code of Practice on Access to Government Information”),并延伸和修订了《数据保护法》(“Data Protection Act 1998”)和《公共信息法》(“Public Records Act 1958”)的有关内容。

  《信息自由法案》赋予公众获取公共部门(包括中央政府、地方政府、国家医疗体系、公立学校、警察部门等)的有关信息,其目的是增强政府部门工作的透明度,使其政策制订更加公平、民主和开放。英国政府还根据欧盟的《公共部门信息再利用指令》(Re-use of Public Sector Information Regulation Directive 2003/98/EC)制订了英国的《公共部门信息再利用条例》,该条例自2005年7月生效。3英国的警察机关同样应当遵守《信息自由法案》。

  2.美国

  在美国,法律重视人权保障,侦查实行公开,法官对侦查中颁布令状被认为是审讯程序而要遵守适用于审判的公开原则。在美国,警察机关是政府司法部的一个部门,其事务公开规则适用统一适用于政府的《信息自由法》。经过长达11年的准备、争论与妥协,美国国会参众两院终于在1966年通过了《信息自由法》。但是,《信息自由法》仍然存在诸多缺陷,无法满足公众最大程度了解政府信息的要求,于是,美国国会分别于1974年、1976年、1986年对《信息自由法》进行了3次修订。随着电子数据的大量采用,美国国会又于1996年通过了对《信息自由法》的第四次修订。修订之后的《信息自由法》规定,凡属必须公开的政府信息,1996年11月1日以后做成的文件,在该日以后一年内,必须使之可以通过Internet等网络形式获得。所以,它被人们称为“电子的信息公开法”(Electronic Freedom of Information Act )。4

  1993年10月4日,克林顿总统向各个政府机构负责人发布了一个白宫备忘录,敦促官员们要以像对待顾客般的友好态度对待基于《信息自由法》的申请,并且减少不必要的限制,例如行政待办事项,这一举措被称为政府公开的开始。同日,首席检查官珍尼特?雷诺(Janet Reno) 通知各政府机构的负责人:司法部——其本身即是未遵守《信息自由法》的主要机构之一——将不再为政府机构的垄断信息行为辩护,理由仅仅是这一决定具有“一个实质性的法律基础”。司法部将采取“推定公开原则”,对于向公众公开信息所导致的“可预见的损害”,被要求公开信息的机构必须加以证明。但是在处理《信息自由法》申请的人力和财力都不够的情况下,这些声明难免流于表面。5

  实际上,各国各地区在“信息自由法”基础上,基于警察机关的与司法机关的特殊性,往往由立法或者最高司法部门出台专门的文件来规范执法机关、司法机关与媒体的关系。此外,1971年联邦司法部专门颁布了《处理媒体关系的指南》(MEDIA RELATIONS)(1975年修订)6,认为颁布这一规则的目的是“这一政策的目的是为了让司法部各成员和其个人在刑事、民事案件和事务中的相关信息提供中确立一致的具体指导。”“该指南认为三种利益应当平衡:公众知情权;为公正审判个人权利;政府对司法进行有效管理的责任。”

  这一文件一方面对媒体和新闻发布进行了限制,也规定了执法机关公开信息的义务和规则:“为了执法的目的,包括预防犯罪和提高公众信心,司法部人员在经过联邦检察署批准后,可以协助新闻媒体对执法活动拍照、录音、录象、和记录。联邦检察官将考虑以下因素来决定是否批准这种协助:对个人不合理的造成危险;对当事人和其他个人造成的偏见;其他法律规定不批准的情况。”7

  3.台湾地区

  在我国台湾地区,《政府信息公开法(03401) 》(2005年 12 月 6 日制定24条,2005 年12 月28 日公)也是一部适用于广义政府的任何分支的法律。在第四条(政府机关之定义 )规定:本法所称政府机关,指中央、地方各级机关及其设立之实(试)验、研究、文教、医疗及特种基金管理等机构。”在其所附立法理由中称:“为建立政府信息公开制度,贯彻本法之立法目的,爰规定本法所称之政府机关,包括所有中央、地方各级机关,意即除行政院及其所属各级机关外,尚包括国民大会、总统府及其所属机关、立法院、司法院及其所属机关、考试院及其所属机关、监察院及其所属机关及各级地方自治团体之机关。另各机关设立之非狭义机关形态之实(试)验、研究、文教、医疗机构,与机关有隶属关系,均属政府设立,宜一并纳入适用对象,爰为第一项第一款之规定。又依预算法第四条第二款之规定,岁入供特殊用途者,为特种基金,此类基金来自人民之纳税,则其运作及保管等事项均有对民众公开之必要,爰明定为本法适用对象。”看来,理由中强调了“基金来自人民之纳税”,说明只要是为公共利益设立、资金来源于人民向政府的纳税的,人民对这类机构的情况都有知情权,其信息都应当公开。警察机关、检察机关、法院都适应同样的《政府信息公开法》。

  2003年6月28日台湾地区还通过了《检察、警察暨调查机关侦查刑事案件新闻处理注意要点》的法律,“为期侦查刑事案件慎重处理新闻,以符合刑事诉讼法侦查不公开原则,避免发言不当,并兼顾被告或犯罪嫌疑人及相关人士之隐私与名誉,以便利媒体之采访”。

  (三)我国法律

  我国没有信息公开法,但2007年1月17日国务院第165次常务会议通过,自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国第一个关于政府信息公开的行政法规。这一法规的所指的信息的范围是“指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”(第二条)所以,我国警察机关作为行政机关的一个部门,同样要遵守《政府信息公开条例》。

  从以上警察机关信息公开的法律依据可以看出,警务公开的基础是公民知情权产生的政府信息公开义务。那么知情权是一种什么样的权利呢?

  在国际公约的言论自由条款如《世界人权宣言》第十九条、《公民权利与政治权利国际公约》之二,其规定的言论自由的内容都不仅仅包括表达的自由,而是包括三个内容,即“寻求、接受和传递消息和思想的自由”。“寻求、接受” 消息和思想的权利,实际上就是知情权,即获得信息的权利;而“传递”消息和思想则属于表达自由。完整的言论自由的内容,应当包括知情权和表达权。

  《亚特兰大知情权宣言》认为:“知情权是人类尊严、平等,和公正的和平之基础。”“知情权是一项基本人权。”所以,知情虽然最初产生于言论自由权,但在国际公约和各国的立法实践中,已经成为了一种独立的权利,因为其有独立的意义,这种意义在《亚特兰大知情权宣言》中表述为:“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。”

  “知情权”即“知的权利”(right to know)。知情权与信息公开相对应,是美国人民的贡献。在20世纪40年代起由新闻界推动的信息公开立法运动中,一位叫做肯特?库柏的新闻工作者在1945年的一次演讲中首次使用“知情权”一词。库柏在演讲中提到政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑,主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”规定。知情权一词于是逐渐从新闻界流传到法律界。8美国学者把知情权和政府信息公开的作用分为六个方面:第一、要有意义地参与民主进程就要求参与者知情,第二、帮助政府保持诚实,不愧对选民的参与,第三、开放也有助于政府把政务处理得更好开放也有助于政府把政务处理得更好,第四、政府信息也是公有的,除非公开信息将造成特定的损害,否则信息必须公开。 第五,获取政府信息可以帮助美国人在许多方面改善生活。第六,更多信息意味着更有效地分配资源。9

  从国际规则和域外立法可以看出,警务公开的本质是政府信息公开,是公民言论自由权产生的政府义务。由于知情权最初虽然产生于言论自由权,但20世纪40年代以来,逐渐成为一种独立于言论自由的权利。所以,也可以说,警务公开这一政府信息公开义务是产生于公民言论自由权和知情权。在立法体系上,警务公开由各国《信息公开法》(或《信息自由法》)进行统一规范。但由于警察机关这一执法机关的特殊性,可以在不违背信息公开法的前提下颁布警察机关信息公开的专门法规。

  二、警务公开的原则

  从上述国际规则和域外立法的具体内容来看,警务公开范围的确定应当考虑以下的因素:

  (一)保护个人隐私与名誉权利

  为了解决信息公开与保护个人隐私之间的利益冲突,美国1966年《信息自由法》创制了两项有关隐私权的免除公开,使得个人隐私可以受到来自第六项免除公开(“人事、医疗和类似文件”中包含的私人信息)和第七项免除公开之三(“执法文件”中的私人信息)的双重保护。

  1974年美国国会制定的《隐私权法》(即《私人秘密法》)是与《信息自由法》相匹配的专门保护个人隐私权的一部重要法律。其立法目的是为了平衡个人隐私权的保护与行政机关为公共利益而使用个人信息的关系。《私人秘密法》规定:1.行政机关获取、制作、保存、管理个人档案资料的规则。该法对收集、公布个人档案资料作出了严格限制。行政机关只能保存与实现本机关宗旨有关的和必要的个人档案。行政机关公开个人档案,必须对公开档案的日期、性质和目的、查阅组织或人员的名称、地址等做准确的记载。行政机关每年都必须在《联邦登记》上公告具体档案系统的现状和特点。2.公民的相关权利。公民有权查阅、复制自己的档案,了解自己档案的情况。公民对于自己档案中的错误,有权要求行政机关予以更正。倘若行政机关违反本法,公民有权诉诸法律。3.法律责任。行政机关及其公务员违反本法规定而致使当事人受损害的,必须承担赔偿责任。该法还规定了行政人员违反本法的行政责任和刑事责任。10

  1976年,联邦最高法院首次审理了联邦政府以第六项免除公开为由拒绝公开信息的Department of Air Force v. Rose一案,在这一案件中,最高法院确立了隐私权益必须与向公众公开政府事务的公共利益取得平衡这一基本原则。由于国会的立法意图在于“揭开行政秘密的面纱并将政府活动置于公众监督之下”,故最高法院认为,“为实现上述立法目的,法院在平衡公共利益和隐私权益时应当对第六项免除公开和第七项免除公开之三进行严格解释。”11但在本案之后的案件中,联邦最高法院开始倾向于严格解释公开所代表的公众利益,反而对因隐私而免除公开的规定作宽泛解释,进而在一些事关公共利益的重要领域拒绝了相关的信息公开申请。12美国最高法院拒绝记者委员会 (Reporters Committee) 获取电脑上的警方摘要资料,尽管那些资料在地方一级垂手可得,原因是法院要维护借助纸介档案“实际上含糊不清”的信息来维持对隐私的保护。在信息数字化后,这种保护就不存在了。当各州向公众提供驾驶执照、房地产档案、地方法院诉讼记录等这些传统的“公共”档案的电子文本时,都面临着公众前所未有的强烈反对。13

  另外,对于“违法犯罪档案”这一重要的档案,联邦最高法院在美国联邦最高法院在司法部诉记者委员会(Justice Department v. Reporters Committee (1989)) 一案14中认为,不应当公开,但作为政府行为档案部分应当公开。联邦调查局不必公开犯罪档案和计算机中存储的个人犯罪记录。

  在此案中,经历了长达11年之久的诉讼,作为原告的记者委员会和一个美国哥伦比亚广播公司的新闻记者,以及有关的大众,在1989年遭受挫折。联邦最高法院虽然承认数据计算机化导致公众更加难以利用政府信息,但仍然规定联邦调查局不必公开犯罪档案和计算机中存储的个人犯罪记录,原因是这些文件的目的在于法律执行,因而在这些文件涉及的犯罪人死亡之前,这些文件至少属于《信息自由法》的九项例外情形中的“隐私权”例外的情况。法院的理由是“《信息自由法》的目的是监督政府事件而非个人事件”,“一个事件不是完全‘私人的’这一事实,并不意味着当事人没有权利限制这种信息的公开和散播。”法院认为:当某一犯罪记录的主体是公民,并且当该信息作为文件在政府的控制之下,而不是作为政府行为档案的时候,《信息自由法》例外情形第7条(C)所保护的隐私权将远远高于公开该信息所满足的公众利益。……因此,第三人要求公开公民个人受法律强制执行的记录或信息的行为,在该请求并非寻求“政府机构信息”而仅仅是政府机构保存的信息时,可以被合理地认定为对公民隐私权的侵犯,而这种侵犯是法律不允许的。同样,在47个州,所有刑事历史记录摘要中的无罪判决资料都是不向大众公开的,而即使是有罪判决资料也“一般不向大众公开”。15

  另外,美国司法部《与媒体关系指南》1-7.540认为,“在调查或者审判中,司法部人员不能公开被告人或者以前有犯罪的人的犯罪记录。”可见警察机关向媒体公开警务信息,亦须以保护隐私和名誉为原则。

  (二)保障刑事诉讼的顺利进行

  警察机关向媒体公开信息应有助于诉讼顺利进行。侦查活动有一项基本原则是侦查不公开。所谓侦查不公开,除指侦查程序不公开外,相关人员对侦查程序中所得知的事项,包括证据材料以及犯罪嫌疑人、证人的相关身份材料,在侦查期间,都不得公开。

  美国《信息自由法》规定了9种不公开信息的例外情形,其中例外7为“执法调查例外”。很多公众信息按照这一例外情形被解释为机密。

  第一,对于适用例外的信息,政府必须首先说明这一信息既是“调查”档案,又是出于“执法或起诉的目的而编辑”的。拒绝公开的信息涉及警方的信息提供人员以及正在进行的侦查,并被联邦调查局列为保密拒绝公开的根本原因如果不是国家安全,那一般就是个人隐私。为了满足例外7的要求,所有联邦调查局的档案都是为了法律执行的目的而编辑的。特定调查的合法性不是那么的重要。1982年,一个独立记者要求公开尼克松政府的“敌人名单”,法院支持了联邦调查局按照例外7(C)提出的抗辩。16

  第二,可能暴露信息来源的档案中,其“可能”性可以推定。司法部诉兰达诺(Department of Justice v. Landano, (1993))一案17中,联邦调查局对一个警员的死亡进行调查的时候,司法部主张,为了保护所有可能暴露信息来源的档案,应当“直接推定”例外7(D)保护所有有关联邦调查局的调查来源,最高法院支持了司法部的主张。18但同时本案还牵涉到,政府需要怎样证明一个信息提供者确实是7(4)条款所说的“保密”信息来源。7(4)条款并没有给政府这样一个认定,即在FBI罪案调查过程中所有信息提供来源都是保密的。法院认为只有两种情况下可以保密,一是如果信息提供者(个人或机构)在提供信息的当时,已获知FBI除了执法必要外,不会泄露此次交流,那么这个信息提供者应该被认为是“保密的”。二是一些严格定义的情形可以作为推断为保密的基础。例如,有理由推断那些取得报酬的线人通常期望他们与FBI的合作是保密的。而兰达诺案不属于这两种情形,有两种情况下。兰达诺和他的律师终于拿到了该起抢劫谋杀案的900多页FBI文档,并在沉冤2年后在重审中无罪释放。

  个别时候,这些例外情形也不能奏效。《花花公子》杂志起诉司法部,要求公开一份有关1名三K党告密者的报告,司法部引用了5项例外情形,但无一成功。在对例外的主张中,司法部没有很好地说明这一报告是为了执法的目的而编辑的调查文件。19

  美国司法部《与媒体关系指南》1-7.111“保密的需要”规定:“应当在每一个案件中仔细平衡被害人和诉讼当事人和其他诉讼参与人、证人的生命和安全的权利。为此,法院和国会已经对以下情况作保密限制:正在进行的行动与调查;大陪审团调查与税收事务;某些调查技术;依法保护的其他事务。”目的就在于因诉讼原因而对某些事务进行保密。

  在我国台湾地区《刑事诉讼法》第245条除第1项规定“侦查不公开”外,增订第3项“检察官、检察事务官、司法检察官、司法警察、辩护人、告诉代理人或其他于侦查程序依法执行职务之人员,除依法令或為维护公共利益或保护合法权益有必要者外,不得公开揭露侦查中因执行职务知悉之事项”的内容,对侦查不公开原则作了详细规范。

  (三)维护国家安全与社会秩序

  警察机关向媒体公开警务信息须不得危害国家安全和社会秩序。《马德里准则》规定“如果因为国家安全的理由而对基本规则加以限制,这种限制不能对当事人的权利包括辩护权,形成危险。辩方和媒体有权利在最大程度上进行限制的理由(如果必要,对此理由有保密的义务),并有权对这些限制提出抗辩。”所以,国家安全例外的界限是“不能对当事人的权利包括辩护权,形成危险”。

  美国国会制定的政府保密法,即情报授权法案 (Intelligence Authorization Bill) 的一部分。克林顿总统的军事和情报机构都强烈地敦促他签署这项法案。如果总统这样做了,我们就会开倒车,使获取政府信息的情形倒退到外侨法 (Alien Act) 和镇压叛乱法 (Sedition Act) 的那个时代。这项提案会使公布机密信息成为触犯联邦法律的罪行。当年,《纽约时报》 (New York Times)、《华盛顿邮报》 (Washington Post)、丹尼尔?埃尔斯伯格 (Daniel Ellsberg) 和参议员迈克?格拉韦尔 (Mike Gravel) 把政府高度机密的却是赤裸裸坦白的对越南战争的评估材料公诸于众,尼克松政府胡搅蛮缠逼着要判他们有罪,但遭到最高法院的拒绝。这就是著名的“五角大楼文件 (Pentagon Papers)案”。20

  警察机关对自己侦查的案件向社会公开,有利于保护公众安全。台湾《检察警察暨调查机关侦查刑事案件新闻处理注意要点》规定中对于以下内容要求警察机关公开,就是从社会安全与社会秩序角度考虑的:对于社会治安有重大影响之案件,被告于侦查中之自白,经调查与事实相符,且无勾串共犯或证人之虞者;侦办之案件,依据共犯或有关告诉人、被害人、证人之供述及物证,足以认定行为人涉嫌犯罪,对于侦查已无妨碍者;影响社会大众生命、身体、自由、财产之安全,有告知民众注意防范之必要者;对于社会治安有重大影响之案件,依据查证,足以认定为犯罪嫌疑人,而有告知民众注意防范或有吁请民众协助指认之必要时,得发布犯罪嫌疑人声音、面貌之图画、相片、影像或其它类似之讯息数据;对于社会治安有重大影响之案件,因被告或犯罪嫌疑人逃亡、藏匿或不详,为期早日查获,宜请社会大众协助提供侦查之线索及证物,或悬赏缉捕者。

  (四)防止舆论审判和法官预断

  警察机关向媒体公开信息应避免使犯罪嫌疑人、被告人陷入舆论审判。刑事诉讼遵守无罪推定原则,犯罪嫌疑人、被告人在经法定程序判决有罪之前,应推定为无罪,它是国际公约确认和保护的一项基本人权,也是联合国在刑事司法领域制定和推行的最低限度标准之一。《马德里准则》第4条规定“基本准则并不排斥在司法调查程序阶段对法律秘密的保守。这种情况下,秘密保守的目的主要是为了实现对被怀疑和被控告的个人的无罪推定的实现。不能限制任何人了解官方调查结论和调查情况的信息。”“法律可以因为民主社会其他利益的需要而对犯罪过程有关的基本规则规定的权利加限制:为了防止对被告人的严重偏见;为了防止形成对证人的压力、对陪审员和被害人造成损害。”

  为保障犯罪嫌疑人、被告人此项权利,各国一般都规定,虽然基于信息公开的要求应当向社会公开犯罪嫌疑人、被告人涉案信息,但此项公开不应当使犯罪嫌疑人、被告人陷入舆论审判的境地,防止信息公开对犯罪嫌疑人、被告人受无罪推定原则保护的权利受到侵害。美国司法部《与媒体关系指南》专门规定了“与预断相关的因素”。

  台湾《检察警察暨调查机关侦查刑事案件新闻处理注意要点》规定中对于以下内容要求警察机关公开,“案件于侦查终结前,检警调人员对于下列事项,应加保密,不得透漏或发布新闻;亦不得任被告、犯罪嫌疑人或少年犯供媒体拍摄、直接采访或藉由监视器画面拍摄:(一)被告或犯罪嫌疑人是否自首或自白及其内容。”这一内容实际上就是为了防止有罪推定形成舆论审判而规定的。

  三、警务公开的范围

  (一)国际准则

  《媒体与司法独立关系的马德里准则》在其“限制”部分规定了司法、执法公开可以进行的三个方面的限制:一是法律有权因为对未成年人或者其他特殊群体进行保护的需要而对基本规则规定的权利加以限制。二是法律可以因为民主社会其他利益的需要而对犯罪过程有关的基本规则规定的权利加以限制:为了防止对被告人的严重偏见;为了防止形成对证人的压力、对陪审员和被害人造成损害。三是如果因为国家安全的理由而对基本规则加以限制,这种限制不能对当事人的权利包括辩护权,形成危险。辩方和媒体有权利在最大程度上进行限制的理由(如果必要,对此理由有保密的义务),并有权对这些限制提出抗辩。

  《马德里准则》这三个方面的限制可以概括为特殊群体保护限制、犯罪过程公开的限制、国家安全理由的限制。但规则在这个条款中同时提醒“不能以专断和歧视的方法对规则权利加以限制。既使对规则规定的权利加以限制,也只能以尽可能最低的程度和最短的时间,可以用较低限度的方法达到目的时,不能使用较高限度的方法。”即上述理由也不是一定形成对信息公开的限制,这种限制应当是必要和克制的。

  《亚特兰大宣言》规定:“对信息公开的豁免,尤其在法律中,应予以谨慎规定,且其范围应在国际法所允许的程度以内。所有豁免应服从于公共利益的考虑,即当且仅当信息公开的潜在公共危害大于公共利益时才能适用豁免”

  (二)域外规则

  英国《信息自由法》就是通过排除例外信息来界定信息公开范围的。在规定例外信息时,主要考虑两方面的因素:一是公共利益,信息公开不能以损害公共利益为代价;二是第三方的利益,信息公开不能以损害公共机构和信息申请人以外第三方的利益为代价。例外信息分为绝对例外信息和一般例外信息。政府和公共机构对绝对例外信息没有答复的义务;对一般例外信息可以答复是否拥用,但不能透露其内容。《信息自由法》规定了25类例外信息,其中之“八”是“与法律实施有关的信息”。

  英国1989年国家机密法对一些具体法律领域作出了规定,表明媒体对相关官方信息的披露或公开行为可能导致刑事责任。

  对该立法的引进负有责任的内政大臣表示,此种立法引进意在通过以下途径使刑法避免适用于与大量的官方机密信息有关的所有场合21:

  (a)根据1989年国家机密法,对可以据之提起诉讼的官方信息的种类予以限制;并且(b)规定,在提起诉讼前,相关披露行为必须造成了损害结果。根据1989年机密法,提起诉讼前必须征得总检察长的同意(除非相关起诉涉及到犯罪和特别侦查权力,其时须征得公共检察官DPP(Doctor Of Public Prosecutions)的同意)22。

  1989年国家机密法所适用的信息种类如下:(a)安全和情报信息事项(第1节);(b)国防信息(第2节);(c)国际关系信息(第3节);并且(d)犯罪和特别侦查权力信息(第4节)。根据上述每节的规定,如果皇家政府公务员,政府合同商23,或者在第 l节(安全和情报事项规定)之下,安全和情报部门的前任和现任成员,对与本节所规定的各种信息有关的信息、文件或文章进行了披露,其行为将构成犯罪。

  1989年国家机密法对上述每一信息种类都进行了定义,其中在“ 在犯罪和特别调查权力” 方面,第4节适用于与下列信息、文件或其他文章有关的披露,此类披露将会或可能:(a)导致犯罪的发生;或者(b)为法定被拘留人的脱逃提供便利,导致任何有损于对法定被拘留人实施安全监管的行为;或者(c)妨碍预防或侦查犯罪,或妨碍对犯罪嫌疑人的拘捕以及起诉。第4节也适用于通过合法通信侦听所获取的信息,或者适用于根据 1994年安全服务法第3节所发布的、未经授权保证的信息。

  1989年国家机密法第5节对与机密信息有关的媒体活动进行了规定。根据第5节第3款和第4款的规定,任何持有此类信息、文件或者物品的人,如果其明知或者有理由相信相关信息受到第1、2、3、4节的保护而不许被披露,而且明知或有理由相信其对相关信息的持有属于上述第1款所规定的情形,但仍然在未经合法授权的情况下进行了揭露,那么该人的行为就构成犯罪。24

  《信息自由法》规定,如果申请人申请的材料属于信息自由法规定的九类例外,其中“7”为“执法文件”。这一例外允许执法机关保留执法材料,以保护执法过程不受干预。它由六类所组成:(1)有可能影响执法程序的材料;(2)有可能影响某人公平受审判权的资料;(3)有可能影响个人隐私的执法材料;(4)有可能泄漏执法机关消息来源的材料;(5)有可能会泄漏执法技术或程序,或导致规避法律的材料;(6)可能影响任何个人安全或生命的材料。

  在美国,司法部《与媒体关系指南》规定,向媒体公开的内容应当考虑“三种利益应当平衡:公众知情权;为公正审判个人权利;政府对司法进行有效管理的责任。”应当特别考虑以下几个方面:一是“保密的需要,应当在每一个案件中仔细平衡被害人和诉讼当事人和其他诉讼参与人、证人的生命和安全的权利。为此,法院和国会已经对以下情况作保密限制:实施与调查;大陪审团与税收事务;某些调查技术;贪污保护的其他事务。”二是“言论自由与公开审判的需要。仔细衡量的一方面是言论自由、公开审判等所要求的、民主社会应当公开的执法官员、检察官、法庭在法律实施过程中的信息的个人权利;另一方面是被告人的个人人权。而且, 应当重视公共安全、对政治避难者的理解、公众需要对公共法律的执行、公共政策的发展和变化产生影响的信息有知情权。这些原理必须再进行评估,对在该陈述中不能预测和包括的具体情况应当进行公平的自由裁量。”具体规定了四个方面应当公开和不应当公开的信息:

  一是应当公开刑事或者民事信息。根据法律、法庭规则、和该指南,司法部的工作人员应当将以下刑事案件的信息公布:被告人的名字、年龄、职业、婚姻状况和类似背景信息。A.包含在起诉书中的实体性指控内容和其他公共信息。B.调查人员和执行拘留的人员的身份,调查的时间和范围。C.与拘留有关的直接信息,包括拘留的时间、地点,是否有反抗、追击情况、是否持有和使用武器,拘留时身上有何物品。这些披露不包括主观观察。D.为了更高的执法利益,一个案件是否公开应当由相应的联邦检察官或者检察长助理讨论。在民事案件中,司法部人员可以发布与被告人类似的身份资料,相关的政府工作人员和项目的情况,政府利益的简短公告。

  二是合理公开正在进行的调查相关的信息。A. 除了B部分的情况以外,司法部各单位和人员不对正在进行的调查的事务的情况进行公布,也不发表对其性质、进度的评论,包括在正式成为公共资料之前的传票的发布和送达。B. 已经实际上公开了的事务,或者正在调查的事件社会需要得到信息以保护公共利益、保障安全、福利,社会有权得到这些事务的评论和确认。在特殊情况下,与调查有关的官员将与联邦检察署或者司法部分支机构协商并得到其批准以向公众发布有关信息。

  三是对调查进行评论的要求要准确。个人、组织或者社团经常向司法部有关单位发信要求对有关个人或者实体是否违法进行调查。有时,发信者会举行新闻发布会或者发表陈述牵涉到调查事务,这时,可能引起媒体的请求。收到这种请示求本身也有可能是一个公开的事情。要注意不要让人认为这一定会导致调查。“审查一个调查请求”和“开始调查”之间是有明显的区别的。作为常识,这种请求将会有适当的调查人员进行审查,但是收到具体请求之后,并不一定有一个明确的决定。最后,也应当注意,所有实质性的诉讼请求应当按照联邦检察官规则进行审查。对正在进行调查的案件,如果收到了这样的信件,同样适用上述规则。如果调查尚未公开,也同样适用上述程序。

  四是一般不能公开个人的先前犯罪记录,但有例外。在调查或者审判中,司法部人员不能公开被告人或者以前有犯罪的人的犯罪记录。但是,在某些特殊情况下,比如政治避难或者引渡案件中,司法部可以确认被告人的身份或者犯罪主体身份。当以前的裁判是目前控诉的一部分,如在携带武器的重罪案件中,司法部人员可以确认被告人的身份,以前的指控信息是说明当前犯罪性质的一部分因素。

  五是限制某些与预断相关的因素。为了防止某些信息公开将带来对将来的程序中的裁决的预断,司法部人员将限制提供以下信息:A.对被告人性格的观察;B. 被告人的陈述、承认、认可或者不在现场的陈述,或者被告人拒绝陈述或者没有陈述的情况。C. 调查过程中的推断,如指纹、图表、检验、弹道测试,辩论性的服务,如DNA测试、或者被告人对测试和类似检测的拒绝的情况。D.与证人的身份、作证情况、可信度有关的陈述。E.与案件中的证据和辩论有关的陈述,无论这些内容在审判中是否使用。F. 任何被告人有罪的意见,对指控进行有罪答辩的可能性或者减少罪责的答辩的可能性。

  美国法律人协会﹙American Bar Association﹚于1966年发表雷尔顿报告﹙Reardon Report﹚,认为新闻界在大众知的权利和公平审判的权利求取平衡。25

  认为犯罪新闻应报道事项有五:1.涉案嫌犯姓名、年龄、职业、婚姻状况、被捕原因、地点、时间;2.调查或逮捕机构;3.逮捕过程;4.是否拥有武器;5.指出涉案嫌犯是否使用武器。

  也指出六项“不应该报道事项”如下:1.指称涉案嫌犯被指控的罪;2.嫌犯的人格与声誉;3.嫌犯过去犯罪记录;4.嫌犯供词或自白;5.证人与证词可信度的报道;6.司法机关检验结果的报道。

  另外,美国联邦法院的裁判还认为执法官员的个人文件不适用信息公开规则。有些文件根本不属于《信息自由法》的管辖范围。这成为大量拒绝公开的理由。包括信件和申斥的联邦调查局官员的个人文件不适用《信息自由法》。一家联邦上诉法院认为,对这些文件的公开侵犯了个人隐私。况且,那些被询问的人员曾受到暗示说他们的供述将得到保密。26

  台湾地区《政府信息公开法》第十八条(限制公开或不予提供之政府信息) 规定:政府信息属于下列各款情形之一者,应限制公开或不予提供之:

  “一、经依法核定为国家机密或其它法律、法规命令规定应秘密事项或限制、禁止公开者。二、公开或提供有碍犯罪之侦查、追诉、执行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身体、自由、财产者。······”在立法理由中,立法者指出:“与犯罪之侦查、追诉、执行有关之政府信息如予公开或提供,势必影响犯罪之侦查、追诉、执行,甚或使犯罪者逍遥法外,影响社会治安甚巨,故此等信息自应限制公开或不予提供;又政府信息之公开或提供,足以妨害刑事被告受公正之裁判者,亦应限制公开或不予提供;另政府信息之公开或提供,有危害他人生命、身体、自由或财产者,为保护该个人之权益计,亦不应将此等信息加以公开或提供,爰为第一项第二款之规定。”

  台湾地区《检察警察暨调查机关侦查刑事案件新闻处理注意要点》之三、四规定了侦查终结前应当保密和应当公开的信息的情况。

  案件于侦查终结前,检警调人员对于下列事项,应加保密,不得透漏或发布新闻;亦不得任被告、犯罪嫌疑人或少年犯供媒体拍摄、直接采访或藉由监视器画面拍摄:(一)被告或犯罪嫌疑人是否自首或自白及其内容。(二)有关传讯、通讯监察、拘提、羁押、搜索、扣押、勘验、现场模拟、鉴定、限制出境等,尚未实施或应继续实施之侦查方法。(三)实施侦查之方向、进度、内容及所得心证。(四)足使被告或犯罪嫌疑人逃亡,或有湮灭、伪造、变造证据或勾串共犯或证人之虞。(五)被害人被挟持中尚未脱险,安全堪虞者。(六)侦查中之笔录、录音带、录像带、照片、电磁纪录或其它重要文件及物品。(七)犯罪情节攸关被告或犯罪嫌疑人、其亲属或配偶之隐私与名誉。(八)有关被害人之隐私或名誉暨性侵害案件被害人之照片、姓名或其它足以识别其身份之资讯。(九)有关少年犯之照片、姓名、居住处所、就读学校及其案件之内容。(十)检举人及证人之姓名、身份资料、居住处所、电话及其供述之内容或所提出之证据。(十一)其它足以影响侦查之事项。

  案件于侦查终结前,如有下列情形,为维护公共利益或保护合法权益,认有必要时,得由发言人适度发布新闻,但仍应遵守侦查不公开原则:(一)现行犯或准现行犯,已经逮捕,其犯罪事实查证明确者。(二)越狱脱逃之人犯或通缉犯,经缉获归案者。(三)对于社会治安有重大影响之案件,被告于侦查中之自白,经调查与事实相符,且无勾串共犯或证人之虞者。(四)侦办之案件,依据共犯或有关告诉人、被害人、证人之供述及物证,足以认定行为人涉嫌犯罪,对于侦查已无妨碍者。(五)影响社会大众生命、身体、自由、财产之安全,有告知民众注意防范之必要者。(六)对于社会治安有重大影响之案件,依据查证,足以认定为犯罪嫌疑人,而有告知民众注意防范或有吁请民众协助指认之必要时,得发布犯罪嫌疑人声音、面貌之图画、相片、影像或其它类似之讯息数据。(七)对于社会治安有重大影响之案件,因被告或犯罪嫌疑人逃亡、藏匿或不详,为期早日查获,宜请社会大众协助提供侦查之线索及证物,或悬赏缉捕者。即使发布新闻之内容,对于犯罪行为不宜作详尽深刻之描述。

  (三)我国规则

  我国警察机关信息公开的内容,需要吸取各国经验和我国国情、协调公众知情权与社会其他重要利益之间的关系,对于不公开的信息,可以参照美国“保护执法过程不受干预”的六类例外情况:对于有可能影响执法程序、影响公平受审判、影响个人隐私、泄漏执法机关消息来源、泄漏执法技术或程序或导致规避法律、影响任何个人安全或生命的材料,可以不公开。其他的信息则应当尽量公开。

  根据《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》,我国,警察机关向社会和媒体公开的警务信息包括:

  (一)执法依据和制度、程序。1、公安机关的性质、任务、职责和权限;2、人民警察的职责、权利和义务;3、公安机关和人民警察执法活动的原则、执法依据、办案程序、执法制度、工作制度和要求;4、公安机关受理举报、控告、申诉、行政复议、国家赔偿等的制度规范。

  (二)刑事执法。1、公安机关管辖刑事案件的范围、执法职权、办案程序和立案标准;2、犯罪嫌疑人、被害人、证人、鉴定人、翻译人员依法享有的权利和义务;3、律师在侦查阶段参与刑事诉讼的权利、义务。

  (三)行政执法。1、公安机关行政执法的范围和职权;2、办理户口、居民身份证、车辆牌证和机动车驾驶证、边境通行证和出入境证件等有关制度、程序、时限、收费依据、收费标准、投诉方式;3、治安处罚、交通违章处罚、交通事故处理、消防监督管理中当事人依法享有的权利;4、公安机关依法适用公开听证的程序、要求。

  (四)警务工作纪律。1、公安机关和人民警察的执法、管理、服务的纪律规范、要求;2、对公安机关和人民警察违法违纪行为进行举报、控告的途径、方法等。

  除以上内容以外,还应当对刑事诉讼中警察机关应当公开和不应当公开的信息作更加明确的规定。

  一是警察机关刑事诉讼中应当公开的日常工作信息:(1)警察机关的性质、任务和职权,活动原则、工作制度、规程和要求;(2)直接受理立案侦查案件的范围、立案标准;内部机构设置情况及工作职能;(3)受理举报、控告、申诉和复查案件的工作规程;(4)诉讼参与人的权利、义务。(5)警察机关及其工作人员办案纪律规范;(6)警察机关及其工作人员违法违纪行为的举报、控告途径、方法。

  而日常工作信息中不应当公开的包括执法技术、侦查方法等。另外,关于执法官员的个人文件不适用信息公开规则。

  二是具体案件中应当公开控辩双方人员的个人身份情况信息、程序信息和起诉书中书面记载了的信息。包括被告人及其辩护、公诉人的名字、年龄、职业、婚姻状况和类似背景信息,起诉书中的信息,诉讼程序方面的信息。

  三是合理公开正在进行的调查相关的信息。A.不对正在进行的调查的事务的情况进行公布,也不发表对其性质、进度的评论。B. 已经实际上公开了的事务,或者正在调查的事件,社会需要得到信息以保护公共利益、保障安全、福利的,可以公开。

  三是对调查进行评论的要求要准确。实际上就是要求真实。

  四是一般不能公开个人的先前犯罪记录,但有例外。这主要是考虑防止品格证据影响事实裁判的法官。

  五是不公开证人的情况和证词的内容,以保护证人安全、防止收买证人。

  六是如果需要保护被害人隐私,则不能公开被害人部分或者全部情况。

  七是限制某些与预断相关的因素。

  八是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,不得对外公开。

  以上是在审判之前检察机关、警察机关应当公开或者不公开的情况,在审判期间或者之后,则应当适用另外的规则。

  当然,警务公开在实践中最重要的问题并不是应当公开什么,而是哪些不应当设定为秘密文件,这是个难题,具有很大的自由裁量权,以上的设想和建议也只是初步的、粗糙的。从各国的情况来看,立法中只可能有抽象的原则性规定,而对具体内容的保密或者不公开是否正当,唯一可行的办法是司法审查,即通过司法救济中的第三方审查解决。

  四、警务公开的程序

  (一)警务公开的方式

  在美国,《信息自由法》规定公众可以通过三种方式了解政府文件:(1)联邦公报;(2)机关通过联邦公报以外的方法供公众查阅复制其他应该公开的信息;(3)向机关申请公开上述两类文件以外的其他应该公开的文件。以上三种方式均受司法审查的约束。但根据其他法律,实际上还有其他的方式,主要有:(1) 对公众开放公共档案与文件,这些档案与文件以某种有形的方式记载着“公众事务”;(2)对公众公开政府的议事机制,如:辩论和决定公共事务的会议或论坛;(3) 对公众开放政府从事非议事性日常事务的机构,如:政府监狱、医院、学校等。

  但是,从警务公开的角度,还有一个重要的内容:机构开放。传统上,公开信息不等于一定要公开政府工作场所。警察机关,以及可以想象得到的其他许多机构,都可能受到来自公民,包括媒体人员的压力,要求得到进入的权利,以便观察和评断那里的情况。一些公众或媒体中的成员可能想报道这些机构中传出的问题,如虐待、腐败、恶劣条件或是其它被认为不合理的情况。鉴于这些机构的经费来自民众,人们认为,公众有权知道其内部的情形。至少就目前来说,美国法院还不愿确认依据《宪法》有任何普遍适用于进入这类机构的权利。不过,有些法庭愿意确认一项不歧视原则,即如果这些机构让公众有某些知情的权利,如公众参观监狱的权利, 那么,它们就不能对媒体或者对专门为观察和收集这些机构可能存在的问题而前来参观的公民加以歧视。27

  台湾地区《政府信息公开法》第八条 (政府信息主动公开之方式 )规定政府信息之主动公开,除法律另有规定外,应斟酌公开技术之可行性,选择其适当之下列方式行之:一、刊载于政府机关公报或其它出版品。二、利用电信网络传送或其它方式供公众在线查询。三、提供公开阅览、抄录、影印、录音、录像或摄影。四、举行记者会、说明会。五、其它足以使公众得知之方式。前条第一项第一款之政府信息28,应采前项第一款之方式主动公开。另外,上述信息都可以根据申请公开,台湾地区《政府信息公开法》第九条规定公民可以申请政府提供信息。

  从上可以看出,美国检务公开的方式可以是四种:政府公报公开、其他可查阅方式公开、申请公开、机构开放。而台湾地区的检务公开方式包括:公报等传统方式刊载公开、网络公开、到场观看公开、新闻发布会公开及其他方式五种类型。

  我国《政府信息公开条例》第十五条规定:“行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”从我国警察机关信息公开,应当采用以上可以利用的各种方式,但是,应当注意的是,现代社会,各国都将以电子载体形式公开、通过网络信息公开作为国家的义务,我国在立法中也应当与时俱进,通过电子信息公开条例或者电子信息自由法,规定:凡属必须公开的政府信息,必须使之可以通过Internet等网络形式获得。

  (二)警务公开的救济

  国际准则早就考虑到了信息公开范围会由于立法和解释立法等原因导致掌握信息的人有巨大的自由裁量权,所以,设想了通过程序救济实现信息的公开。《马德里准则》规定“任何对基本准则的限制必须由法律事先作出规定。如果有授权自由裁量,这种权力只能授予法官。只要法官实施对规则规定的权利的限制,媒体就有权利要求听证和进行上诉。”

  在英国,如果申请公开或者索取已经公开的信息的要求被拒绝,相关政府部门必须详细解释不能公布的原因。如果未能及时得到回复信息,或对于答复不满意,申请人也有一个投诉的渠道———信息专员办公室。

  英国专门设置了一名“信息专员”监督政府部门的信息公开工作,该专员由大臣提名,女王任命,独立于政府机构和议会。信息专员的任务包括研究政府机构信息公开的实践手段,提交政府信息公开的执行情况报告,衡量和裁决某项信息“保密”和“公开”的标准,还有权强行进入行政机关的办公场所搜查信息。

  围绕信息专员设置的“信息专员办公室”是一个不从属于政府部门的第三方机构,专门负责监管《信息自由法》的实施。如果接到投诉,“信息专员办公室”的工作人员分成若干个小组对案例进行分析,如果认为投诉者的意见合情合理,他们将以“信息专员”的名义向公共部门发出执行通知书,要求相关部门发布信息。如该部门拒绝按照执行通知书采取行动,信息专员有权向法院提出诉讼。一旦法院审查判定该部门的行为违反了《信息自由法》,相关部门有可能被判处罚金,涉案人员甚至有可能被判监禁。

  另外,当信息专员的裁定不能令双方满意时,案件还能进一步提交“信息裁判所”裁决。也就是说,如果信息专员也裁定某信息不能公开,申请人可以向“信息裁判所”提起诉讼,起诉信息专员并要求公开信息。

  “信息裁判所”也是一个独立机构,由一位主席和13位副主席组成,负责解决与信息专员相关的诉讼。这些主席都是法律界资深律师。对于每一例正在处理的案件,信息裁判所都及时在网上公布其进展。每一项处理完毕的案件也会公之于众。

  在美国,《信息自由法》规定公众可以通过三种方式了解政府文件,以上三种方式均受司法审查的约束。早前,哥伦比亚特区上诉法院曾经把司法救济条款解释为仅仅适用于第三种方式,即依申请公开的情况。依这种解释,法院无权命令机关在联邦公报上公布文件,也无权命令机关提供文件让公众查阅复制。但联邦最高法院在Kissinger v. Reporters Committee for Freedom of the Press一案29中推翻了这一观点。并判定,只要证明机关存在“不正当”(improperly)的“不公开”(withheld)“机关文件”(agency records)的行为,联邦司法权就可以启动,司法审查适用于机关违反上述全部三种义务的情况。除此之外,对于机关拒绝减免费用之申请及加速处理之申请的决定,申请人也可以依据《信息自由法》寻求司法救济。30

  信息公开案件由联邦法院受理,实行三审终审制。三个审级分别指联邦地区法院、联邦上诉法院和联邦最高法院,美国法院审理这类案件时适用“秘密审理原则”。原告居住地或其主要营业地、机关所在地或哥伦比亚特区法院享有此种案件的初审管辖权。原告可选择向上述任一法院起诉。如果被申请文件已经是其他司法辖区未决信息公开诉讼的审理对象,收到起诉状的法院应当根据“联邦礼让”(federal comity)原则驳回原告的诉讼请求,以尊重其他法院的管辖权,避免不必要的司法负担和判决冲突。31

  台湾地区《信息公开法》第二十一条(秘密审理)规定:“受理诉愿机关及行政法院审理有关政府信息公开之争讼时,得就该政府信息之全部或一部进行秘密审理。”立法理由中指出“有关政府信息公开或提供与否发生争讼时,明定受理诉愿机关及行政法院得进行秘密审理,以保障必要维护之权益。”

  对信息公开进行救济的司法审判,都要求“秘密审理”,这是可以理解的,因为争议的信息是否应当公开即是否应当保密还未确定,所以裁判的结果也有可能确定该信息为不应当公开的,一旦公开审判,则让该争议信息在审理中公开,使审理和裁判本身变得没有意义,而且有可能让不该公开的信息公开了,损害公共利益和国家利益。

  在我国,警察机关违背《政府信息公开条例》的,公民可以根据行政诉讼法要求公开机关公开相关信息。公安机关因普通行政执法行为违法而成为被告已经不是新闻。但是,在侦查过程中的信息公开,被认为是刑事诉讼信息而不是行政执法信息,因此,这成为了实践中侦查信息不公开的理由。至今为止,我无法查到侦查机关在刑事侦查中不公开信息而成为行政诉讼被告的先例。其实,侦查是刑事诉讼行为的一种,这并不能改变侦查行为是行政行为的性质,公安机关是政府机关的一个部门,其行为是行政行为是没有任何争议的。32侦查中信息不公开,同样可以提起行政诉讼,这不仅是各国的通例,也符合我国《政府信息公开条例》的规定,因为《政府信息公开条例》并没有规定侦查信息为公开的例外。为使实践中的这种不正常情况得以改变,立法有必要在条文中明确规强调侦查信息不公开的情况下,公民有权通过行政诉讼进行救济。

  高一飞(1965—),男,湖南桃江人,法学博士,西南政法大学教授、博士生导师。本文为作者主持的2008年度国家法治与法学理论研究项目《新闻媒体监督与司法公正问题研究》(立项号为SFB2008)的阶段性成果。

  1 United States Dept of Justice v Reporters Committee for Freedom of Press(1989)。
  2The Madrid Principle on the relationship between the media and judicial independent. CJJL yearbook. vol 4(1995).中译本由高一飞翻译。
  3商务部驻英国经商参赞处:英国政府信息公开情况的调研报告,http://www.chinatransparency.org/newsinfo.asp?newsid=2102,2008-11-22。
  4余凯:美国国会与政府信息公开,《人大研究》2008年第5期(总第197期)。
  5 [美]唐纳德·M·吉尔摩等著,梁宁等译:《美国大众传播法:判例评析》,清华大学出版社2002年版,第390页。
  6 (28 U.S.C. 509) (Order No. 469-71, 367 F. 21028, No. 3, 1971. Amended by Order No. 602-75, 40 FR 22119, May 20, 1975).
  7 (28 U.S.C. 509) (Order No. 469-71, 367 F. 21028, No. 3, 1971. Amended by Order No. 602-75, 40 FR 22119, May 20, 1975).
  8Thomas M. Susman:好的,坏的,丑的:电子政府与人民的知情权,http://www.usembassy-china.org.cn/jiaoliu/jl0302/kinds.html,Vital Speeches of the Day, 2001年11月1日。
  9Thomas M. Susman:好的,坏的,丑的:电子政府与人民的知情权,http://www.usembassy-china.org.cn/jiaoliu/jl0302/kinds.html,Vital Speeches of the Day, 2001年11月1日。
  10李文利 朱向东:美国的政务公开制度,《人大研究》2007年第4期(总第184期)。
  11 Department of the Air Force v. Rose, No.74—489(1976), 425 US 352, 48 L Ed 2d 11, 96 S Ct 1592.
  12赵正群 宫雁:美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示,法学评论,2009年第1期。
  13Thomas M. Susman:好的,坏的,丑的:电子政府与人民的知情权,http://www.usembassy-china.org.cn/jiaoliu/jl0302/kinds.html,Vital Speeches of the Day, 2001年11月1日。
  14 16 Med.I.Rptr.1545,489 U.S.749,109 S.Ct.1468(1989).
  15 [美]唐纳德·M·吉尔摩等著,梁宁等译:《美国大众传播法:判例评析》,清华大学出版社2002年版,第391-394页。
  16 [美]唐纳德·M·吉尔摩等著,梁宁等译:《美国大众传播法:判例评析》,清华大学出版社2002年版,第417页。
  17 Department of Justice v. Landano, 21Med l.. Rltr. 1513, 508 U.S.165(1993).
  18 [美]唐纳德·M·吉尔摩等著,梁宁等译:《美国大众传播法:判例评析》,清华大学出版社2002年版,第417页。
  19 United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit. - 677 F.2d 931 Argued Sept. 22, 1981.Decided May 11, 1982).
  20 New York Times Co. v. United States, 403 U.S. 713 (1971).
  21DouglasHurd,Hansard,21.12
  221989年国家机密法第9节。
  23这包括不是政府公务员的任何人,以及向政府提供或受雇而提供商品和服务的人。
  24 [英]萨利·斯皮尔伯利:《媒体法》,周文译,武汉大学出版社,2004年版,第406---413页.
  25转引自:苏蘅:侦查不公开与新闻自由,http://www.tahr.org.tw/site/active/investigate2001/dis-su.htm,2009-7-24。
  26 [美]唐纳德·M·吉尔摩等著,梁宁等译:《美国大众传播法:判例评析》,清华大学出版社2002年版,第418页。
  27美国国务院国际信息局:公众知情权,《美国参考·论民主论文集》,http://usinfo.org/zhcn/GB/PUBS/DPapers/d10foia.htm. 2009-6-3.
  28 该内容为:“一、条约、对外关系文书、法律、紧急命令、中央法规标准法所定之命令、法规命令及地方自治法规。”
  29 Kissinger v. Reporters Committee, 445 U.S. 136 (1980).
  30赵正群 宫雁:美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示,法学评论,2009年第1期。
  31 Akutowicz v. United States, 859 F. 2d 1122, 1126(2d Cir. 1988)
  32 应当区分侦查行为是行政行为,但是侦查程序可以是司法程序,即当公安(警察)机关侦查行为受到司法审查时,由于在这种行政行为之外有一个中立的第三方,狭义的司法机关----法院的存在,整个侦查程序可以是司法程序。实践中人们把公安机关一方实施的“侦查行为”的性质与有多方参与的“侦查程序”的性质混为一谈,从而得出了侦查行为的性质是“具有司法性”的结论。当然,从各国的情况来看,即使是司法机关即法院,也可以成为信息公开诉讼的被告。

  (题图摄影:刘瑞军)




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