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《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》的理解与适用

2017年06月04日10:32 东方法眼吴少军 刘雅玲 张元 评论字号:T|T

核心提示:《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》(以下简称《执行信访意见》)于2016年6月27日颁布施行。《执行信访意见》是最高法院关于人民法

  《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》(以下简称《执行信访意见》)于2016年6月27日颁布施行。《执行信访意见》是最高法院关于人民法院办理执行信访案件所制定的首个专门规范性文件。《执行信访意见》制订过程中,充分征求了各方面意见:一是广泛征求了高级法院以及中基层法院意见;二是征求了部分民事诉讼专家学者意见;三是征求了最高法院立案庭、行政庭、赔偿办、审监庭及司改办等相关部门意见。该文件的颁布施行,对于解决执行信访多年以来积累的机制性难题,畅通信访渠道,加强化解力度,理顺执行信访工作流程,保障各方当事人合法权益,具有重要意义。

  一、《执行信访意见》制定的背景与目的

  自2009年清理执行积案活动以来,执行信访归口管理以及交办督办、排名通报等信访制度逐步建立,发挥出重要作用,不仅切实清理化解了一大批信访积案,并且以信访制度倒逼执行工作质效,群众满意度得到一定程度提升。肯定成绩的同时,我们必须承认,多年的执行信访工作实践已经积累了部分重点难题,大多是机制性问题,亟需着手解决,主要存在于三个方面:

  (一)执行信访交办督办制度尚需进一步强化和完善。对于信访当事人请求督促执行的执行实施类信访案件,即使民事诉讼法已经规定了提级执行、指定执行制度,但是通过信访制度交办督办,对信访当事人尽快实现权益更为有效和便捷,因此,执行信访交办督办制度应当予以强化和完善。当前,该项制度存在如下问题:一是信访渠道不畅,信访当事人申诉无门以及信访后难以得悉处理结果;二是信访督办不力,部分法院对信访案件一转了之,仅交办而无督办,案件处理有头无尾、流于形式;三是信访化解标准掌握较为宽松,相当一部分案件并未有效化解、矛盾并未实际解决,上级法院即予以核销,不再督办。

  因而,我们制定《执行信访意见》的第一个主要目的,就是进一步强化和完善执行信访交办督办制度,旨在通过信访制度督促执行实施类信访案件实现“执行到位、有效化解”,切实保障申请执行人合法权益,有效化解信访矛盾。

  (二)执行信访“诉访不分”问题突出。执行异议与案外人异议是民事诉讼法及相关司法解释所确立的主要执行救济程序,对于当事人、利害关系人及案外人主张执行行为违反法律规定或对执行标的主张实体权利而提出执行异议,执行法院应当正式立案审查,严格依照法律程序处理。但是,对于该类执行争议案件,执行法院往往并不正式立案审查而作为信访事项处理,即“以信访接待替代正式立案、以内部研究替代依法审查、以口头答复替代裁定通知”,也就是所谓“诉访不分”,或者说是执行异议立案难问题。这已经是一个普遍性问题,很多省份一年十几万件执行实施案件,执行异议案件仅一千余件,明显不符常理。目前,“诉访不分”问题已非常突出,导致当事人法定救济权利不能实现,诉求不能通过法律轨道得到处理,而只有转向上级法院申诉信访,由此引发的信访案件数量极多。以最高法院2015年登记的执行信访案件为例,执行来访约3800余件,执行来信及网络信访约5000件,其中约30%属于请求纠正执行错误的案件,这类案件绝大部分未纳入法律程序处理。

  因而,我们制定《执行信访意见》第二个主要目的,就是根据中央关于涉诉信访纳入法治轨道解决及实行诉访分离的指导精神,通过相应的制度措施,落实信访当事人法律救济权利,解决执行信访“诉访不分”问题,切实将执行审查类信访案件纳入法律程序处理。

  (三)执行信访终结制度尚未建立健全。最高法院已经出台过关于民事案件信访终结的相关文件,但是,执行信访在案件终结范围方面却难以适用。原因在于,信访终结只能由最高法院与高级法院决定,而信访终结的前提是最高法院与高级法院已作出驳回或维持原结论的终局法律文书。对于占执行信访绝对数量的实施类信访案件,因其案件特点,民事诉讼法及相应司法解释并未设定如同民事案件般的逐级审查救济制度,最高法院与高级法院也一般不作出驳回或维持原结论的法律文书,也就难以适用民事案件的信访终结制度。执行实践中,确实积累了一部分涉及执行的无理缠访案件,由于缺乏相应制度予以信访终结,唯有反复接待、反复审查,占用大量司法资源,各级法院对此反映强烈。

  因而,我们制定《执行信访意见》第三个主要目的,就是根据中央关于信访终结的指导精神,建立健全符合执行案件特点的信访终结制度。

  二、《执行信访意见》第一部分“关于办理执行信访案件的基本要求”

  (一)关于执行信访案件的含义。信访当事人因执行案件向执行法院的上级法院来信来访,凡不属于行使法定救济权利,均属于执行信访案件。这里有几个问题需要明确:其一,“信访当事人”包括当事人、案外人及利害关系人三类,这三类主体向上级法院申诉信访,统称信访当事人。其二,执行信访案件特指信访当事人向上级法院申诉信访。执行案件当事人、案外人及利害关系人向执行法院申请执行、提出异议或申请参与分配等,均属于其法定权利,不应归类为执行信访;执行法院依法受理执行实施或执行异议案件后,当事人、案外人及利害关系人向执行法院催促办理,亦不能归类为执行信访。其三,当事人、案外人及利害关系人向上级法院行使申请复议等法定救济权利,亦不可归类为执行信访。其四,对各类执行信访案件分析归纳,信访诉求可以大致区分为两类:一是反映执行法院有财产而拖延查控、查控后不推进评估拍卖、拍卖后不发放款项等等此类消极执行问题,而请求上级法院督促执行。二是反映超标的查封、评估价过低、利息计算错误或者反映查封财产由其实际所有等等问题,认为执行行为违反法律规定或对执行标的主张实体权利,而请求上级法院纠正执行错误。请求督促执行类案件,主要诉求系推进执行实施,故归类为执行实施类信访案件。请求纠正执行错误类案件,应当依法纳入法律程序审查后作出结论,故归类为执行审查类信访案件;另有一类常见信访类型,虽已处于异议复议程序之中,但严重超审限,信访当事人请求尽快作出审查结论,也可归类为执行审查类信访案件。对执行信访案件进行分类的意义,旨在分流办理:实施类信访通过信访督办予以化解,审查类信访通过信访督办导入法律程序或加快审查进度。

  (二)关于执行信访统一归口管理。各级法院涉诉信访工作,一般由立案信访部门统一管理,但是,执行案件较之民事案件相对特殊,执行信访案件的督促办理必需依赖于上下级法院执行部门的统一指挥管理,因而,执行信访由执行部门归口管理更为妥当与合理。最高法院曾于2009年7月下发《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,要求各级法院要设立专门的执行申诉处理机构,负责执行信访的审查和处理。《执行信访意见》对此进一步加以重申并细化:其一,各级法院执行部门应当设立执行信访专门机构。这里的专门机构,可以是专司执行信访的执行部门内设机构,如“申诉审查庭”、“执行监督处”等;执行信访案件较少的省份或地区,也可以由某内设机构兼负执行信访职能。至于“审执分离”改革后,执行信访职能设置于执行局或是执行裁判庭,则视最终的改革方案而定。其二,执行信访职能包括接待处理、交办督办以及信访终结的复查、报请、决定及备案等各项工作。目前,各级法院执行信访的接待处理、交办督办已基本实现归口管理;由于执行信访终结制度尚未建立健全,各级法院基本上还没有开展该项工作,今后也应当由执行部门归口管理。

  (三)关于渠道畅通、信访公开与及时处理。其一,各级法院应当设立执行来访窗口、公布执行来信地址,切实畅通信访渠道,避免信访当事人申诉无门,杜绝选择性受理申诉问题。其二,对于执行申诉信访,应当及时向下级法院交办。至于交办方式,应当以网络系统为首选;对于重点案件,可以采取内部函文方式。其三,要以书面通知或其他适当方式,向信访当事人告知案件处理过程及结果。“其他适当方式”包括电话、谈话等方式,但需要作好笔录或工作记录。

  (四)关于推行网络信访。建立网络系统,引导信访当事人通过网络反映问题,减少传统来人来信方式信访,这是目前和今后的努力方向。对此,各级法院应当采取行之有效的措施,例如加强新闻宣传、网络信访优先办理以及在信访接待窗口公告信访网址等等。

  (五)关于信访督办的具体措施。《执行信访意见》关于执行信访案件的督办,分类提出若干措施,包括挂牌督办、巡回督导、领导包案、信访通报、绩效考核、综治考核、执行约谈等等。各级法院可以根据地方实际,采取行之有效的其他信访督办措施。这里需要对信访通报特别说明:其一,信访通报是强化信访督办最有效的措施之一。至于通报的具体内容,既可以按照《执行信访意见》将案访比、化解率作为主要指标,也可以根据各地实际自行设计指标。其二,关于通报是否排名的问题。有意见认为,排名通报可能会对部分法院造成心理负担,应当彻底取消排名通报。我们认为:对于不合理的、违反司法规律的排名排序,确实应当取消废止。但是,执行信访排名通报主旨在于解决人民群众反映强烈的消极执行以及执行异议立案难问题,对执行信访办理情况进行排名通报是合理的、有必要的。最高法院数年来一直坚持执行信访排名通报,取得了良好效果。最终,考虑到存在不同意见,《执行信访意见》对于信访通报并没有明确要求采取排名方式,各地可以根据实际,自行决定是否采取排名方式。

  三、《执行信访意见》第二部分“关于执行实施类信访案件的办理”

  (一)关于办理实施类信访的基本原则。执行实施类信访案件办理遵照的“执行到位、有效化解”原则,可以分三个层面理解:其一,对于具有可供执行财产案件,应当确保执行到位。执行到位,指生效法律文书所确定的债权已全部偿付申请执行人;既已“执行到位”,自然也就实现“有效化解”。其二,对于无财产可供执行案件,应当尽最大努力解释说明,争取“有效化解”。其三,经解释说明,仍然反复申诉、缠访闹访,可以依法终结信访。

  (二)关于有效化解的界定。如前所述,部分省份、地区存在信访督办形式化问题,标准掌握宽松,一经报告即予以核销,信访化解率甚至高达百分之九十,明显与实际不符。《执行信访意见》对执行信访“有效化解”的标准加以严格限定,即只有案件确已执行到位、达成执行和解协议并已开始依协议实际履行、经解释或救助后书面承诺息诉罢访三种情形。凡不属于以上三类情形,应当继续督办,不能予以核销。例如执行法院报告执行存在障碍或表示将积极查询处分财产,而未向申请执行人解释说明或解释说明后未取得理解认可,不能认定为“有效化解”。这里需要重点说明几个问题:其一,案件确已执行到位的,下级法院应当提交收款凭证、结案文书等相关材料。其二,当事人达成执行和解的,应当提交执行和解协议以及依协议实际履行的书面材料。其三,书面息诉罢访承诺,可以是申请执行人出具的书面承诺,也可以在谈话笔录中承诺息诉罢访。其四,关于对信访当事人进行司法救助的“相关规定”,参见中央六部委《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》及最高法院《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》。“追索赡养费、扶养费、抚育费等,因被执行人没有履行能力,造成申请执行人生活困难”、“因道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害,无法经过诉讼获得赔偿,造成生活困难”以及“诉求具有一定合理性,但通过法律途径难以解决,且生活困难,愿意接受国家司法救助后息诉息访”等若干情形,可以予以司法救助。

  (三)关于实施类非执行信访的认定。确有部分执行实施类信访案件,虽涉及执行问题但依法应予中止执行,或实际并非反映执行问题,经下级法院据实报告,上级法院不再作为执行信访案件交办督办:其一,破产法规定,人民法院受理破产申请后,有关债务人财产的保全措施应当解除,执行程序应当中止。因此,因受理破产申请而中止执行并告知申请执行人依法申报债权的,不再交办督办。其二,再审裁定中止执行并告知申请执行人依法应诉的,不再交办督办。其三,因牵涉犯罪,案件已根据相关规定中止执行并移送有关机关处理,不再交办督办。典型如牵涉非法集资犯罪的执行案件,按照最高法院、最高检察院及公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》的规定,人民法院在执行过程中,发现有非法集资犯罪嫌疑的,应当裁定中止执行,并及时将有关材料移送公安机关或者检察机关。其四,信访诉求系认为执行依据存在错误,不再交办督办。此外,另有一种情况,确属执行案件,但因涉及群体性纠纷而需通盘解决,故地方党委、政府以书面文件决定将该信访案件移交相关部门统筹解决,经下级法院据实报告并提交书面文件,《执行信访意见》虽并未作出规定,上级法院也可以不再交办督办。

  (四)关于执行完毕信访与终本信访导入异议程序。执行实施类信访最为常见、最为典型的两类案件:一是有财产可供执行案件中,执行法院认为案件已经执行完毕,但是申请执行人并不认可,如认为本金计算错误、利息尚未偿付等等,持续申诉信访。二是无财产可供执行案件中,虽然执行法院认为确无财产可供执行,但是申请执行人并不认可,认为被执行人具有可供执行财产,持续申诉信访。我们经过反复研究认为,该两类案件或涉及债权是否全部偿付,或涉及是否确无可供执行财产,实践中均由执行法院单方审查决定,申请执行人对此无任何法律程序可供抗辩救济,有失公正合理,故而引发信访问题,必须纳入法律程序处理。

  其一,关于执行完毕信访案件。执行完毕案件是否作出法律文书、作出何种法律文书,系重大程序问题,但是民事诉讼法及司法解释均未规定,确系漏失。长期以来,各级法院或以执行通知方式结案、或以执行裁定方式结案、或以申请执行人签署认可方式结案、或以承办法官自行注明“执行完毕”方式结案,极不规范。2014年,最高法院颁布《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》(以下简称《立案结案意见》),规定执行完毕案件作出结案通知书,但是区分两类情况:一是经自动履行、强制执行或和解履行,应当制作结案通知书。此类情况往往针对债权全部偿付的案件。二是书面认可或口头认可执行完毕,无需制作结案通知书。此类情况往往针对债权部分偿付但申请执行人予以认可的案件。对于执行完毕案件,申请执行人仍然以案件尚未执行完毕为由申诉信访,应当按照以下方式处理:如已制作结案通知书,应当告知针对结案通知书提出执行异议;如因认可执行完毕而未制作结案通知书,应当补充制作结案通知书,告知针对结案通知书提出执行异议。

  其二,关于终本信访案件。无财产可供执行案件的申请执行人申诉信访,系执行信访案件的主要类型。我们认为,对于该类案件的处理要坚持两个思路:一是要通过异议程序,严格审查是否确无财产可供执行。二是如确无财产可供执行,则终结本次执行程序,直至信访终结,依法有序退出。按照这一思路,对于无财产可供执行而引发的信访案件,应当按照以下方式处理:首先,执行法院应当根据司法解释规定,作出终结本次执行程序裁定。其次,告知申请执行人针对终结本次执行程序裁定提出执行异议,执行异议重点审查是否确无可供执行财产。这里还需要特别说明两个问题:第一,《立案结案意见》规定申请执行人提出异议应当在“裁定终结本次执行程序前”,而最高法院目前研究制定的终结本次执行程序司法解释,初步确立了“终本前征询意见、终本后告知异议权利”的思路,这也符合民事诉讼基本法理,故《执行信访意见》先行作出“先终本、后异议”的原则性规定。至于提出异议的期限、审查程序等,以终结本次执行程序司法解释正式条文为准。第二,最高法院2016年2月《关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》规定对终结执行(应当理解为包括终结本次执行程序)的异议应当在六十日内提出。“终结本次执行程序”结案方式由中央政法委、最高法院2009年3月《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》所确立,至2015年2月最高法院《关于适用<</SPAN>中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《民事诉讼法司法解释》)正式规定,再至《执行信访意见》规定可以提出异议,已时隔数年。在此之前,各级法院根据相关规定作出的终结本次执行裁定,实际上早已超出六十日异议期限,申请执行人对该类裁定提出异议,已不能作为执行异议立案受理。我们认为,对于该类已不符合执行异议受理条件的案件,执行法院可以先做解释说明工作,如申请执行人仍持续申诉信访,可以作为执行监督案件立案审查并作出裁定,申请执行人不服该裁定,上级法院亦应当作为执行监督案件审查,将其纳入法律程序处理,进而与信访终结程序对接。

  四、《执行信访意见》第三部分“关于执行审查类信访案件的办理”

  (一)关于办理审查类信访的基本原则。执行审查类信访案件办理遵照“诉访分离”原则,分以下几个层面理解:其一,如果能够通过民事诉讼法及相关司法解释予以救济,必须通过法律程序审查。这里的法律程序,主要指执行异议、案外人异议程序。其二,如果前述法律程序已经穷尽,仍应当按照《执行信访意见》所规定的执行监督程序进行救济。其三,如果法律程序与执行监督程序均已穷尽,仍然反复申诉、缠访闹访,可以依法终结信访。其四,如果属于审判程序、国家赔偿程序处理范畴,告知通过相应程序寻求救济。

  这里需要强调一个问题:执行实践中,部分法院严格限定执行异议的形式,只对那些明确提出《执行异议申请》的案件,才作为执行异议案件受理。究其本因,或许是对法条掌握过于严苛,但更多是为其不受理执行异议找合理托辞。针对于此,《执行信访意见》适当放宽了受理执行异议的形式要求:对于未提交《执行异议申请》,但以“申诉书”、“情况反映”等形式主张执行行为违反法律规定或对执行标的主张实体权利的,应当参照执行异议申请予以受理。

  还需要说明一个问题:有意见认为,严格执行“诉访分离”,执行异议案件将大量增多,执行裁决部门工作负担将骤然加大。我们认为,严格执行“诉访分离”的意义在于,一是落实法律赋予当事人的执行救济权利,二是以执行裁决监督执行实施,从而逐步解决“执行滥”问题。目前看,“诉访不分”问题已非常突出,必须立即解决;如异议案件数量逐步增多,可考虑采取增加员额、限定异议条件、简化裁决方式等措施予以解决。

  (二)关于以信访制度倒逼“诉访分离”。我们认为,虽然最高法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》(以下简称《异议复议司法解释》)对于执行异议立案难问题,规定了上提一级异议制度,但是,不受理异议更多是内部管理问题,以信访制度督促下级法院受理异议,实际上更为有效和便捷。因此,《执行信访意见》要求各级法院建立以信访制度倒逼“诉访分离”机制:其一,信访当事人向上级法院申诉信访,如案件尚未经过异议程序或执行监督程序处理,上级法院一般不进行实质性审查,即不对执行是否存在错误做出明确结论。其二,上级法院应当告知信访当事人按照法律规定寻求救济。其三,通过信访制度交办督办,责令下级法院按照执行异议或执行监督程序审查。其四,下级法院正式立案审查后,上级法院不再作为信访案件交办督办,在信访案件基数中予以核销剔除,意为“已进入法律程序,则不属于信访案件”。近几年来,最高法院在到京执行信访案件交办督办工作中实行这一机制,取得了良好效果,大量审查类信访已纳入法律程序处理。

  (三)关于执行监督程序。《执行信访意见》对执行监督程序进行一定程度的规范,目的在于:首先,解决对复议裁定的监督不统一及选择性监督问题。其次,解决未受理执行异议的补充救济问题。再次,最高法院或高级法院对案件作出终局审查结论,是信访终结的一般前提。如不统一设定对复议裁定的监督,就会有相当一部分案件不经最高法院或高级法院终局审查,难以与信访终结程序对接。针对以上问题,《执行信访意见》作出两项规定:

  其一,对复议裁定的监督。民事诉讼法及司法解释并未赋予当事人、利害关系人对执行复议裁定向上一级法院寻求救济的法律渠道。当事人、利害关系人向上一级法院继续主张权利,实际上属于法律程序之外的申诉信访。对于该类申诉信访,如果再行立案审查,则定性为最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)所规定的执行监督程序。目前,对复议裁定是否一律立案监督、立案监督后作出何种法律文书,并不明确具体。执行实践中,部分法院一律不予立案监督,部分法院一律立案监督,另有部分法院则仅对人大代表、政协委员关注案件立案监督;该类案件立案监督后,部分法院作出执行裁定,部分法院作出通知书,另有部分法院则以内部函形式处理。我们认为:第一,异议复议程序系对执行实施行为的监督,当前执行不规范问题依然突出,理应增加、强化监督;第二,与其规则模糊而导致监督不统一及选择性监督,不如一律予以监督;第三,民事申请再审一律立案审查,执行程序应当予以参照;第四,通知书、内部函等处理方式,或效力欠缺,或有失公开,故对复议裁定的监督也应作出裁定。综上,《执行信访意见》规定:当事人、利害关系人不服执行复议裁定,向上一级法院申诉信访,上一级法院应当作为执行监督案件立案审查,以裁定方式作出结论。

  需要说明的是,除执行复议裁定外,按照民事诉讼法及相关司法解释,另有部分执行终局法律文书,具体包括民事诉讼法第二百三十七条所规定不予执行仲裁裁决裁定以及驳回不予执行仲裁裁决申请裁定,民事诉讼法第二百三十八条所规定不予执行公证债权文书裁定以及《异议复议司法解释》第10条所规定驳回不予执行公证债权文书申请复议裁定,《民事诉讼法司法解释》第171条、第172条所规定保全、先予执行复议裁定,《民事诉讼法司法解释》第185条、第186条所规定罚款与拘留复议决定,《异议复议司法解释》第9条所规定限制出境复议决定。关于上述执行终局法律文书是否予以监督的问题,意见分歧较大。考虑到解决对复议裁定的监督系首要问题,《执行信访意见》对其他执行终局法律文书是否监督未作规定,留待今后解决。

  其二,关于未受理执行异议的补充监督。《异议复议司法解释》将当事人、利害关系人提出执行异议的期限,限定在执行程序终结之前(对终结执行措施提出异议的除外)。如前所述,因部分法院对执行异议未予受理,执行程序终结后,当事人、利害关系人仍请求纠正执行错误,已不能按照执行异议立案审查,导致当事人、利害关系人丧失法律救济权利。因此,必须对该类案件给予补充救济,纳入法律程序处理。综上,《执行信访意见》规定:对于在异议期限之内已经提出异议,但是执行法院未予立案审查的案件,应当作为执行监督案件立案审查,以裁定方式作出结论;当事人、利害关系人不服执行监督裁定,向上一级法院继续申诉信访,上一级法院应当作为执行监督案件立案审查,以裁定方式作出结论。这里需要说明两个问题:第一,关于“异议期限”。按照《异议复议司法解释》,一般执行异议应当在执行程序终结之前提出;按照《关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》,终结执行异议应当在六十日内提出。第二,由于该项执行监督系对未受理执行异议的补充救济,自然应当参照适用《执行信访意见》所确立的执行异议三级审查原则,当事人、利害关系人不服上一级法院作出的执行监督裁定,再上一级法院也应当立案监督。

  实际上,对案外人异议未予受理问题同样存在。有一种意见认为:因执行法院未予立案审查,案外人在异议期限之后继续申诉信访,如执行标的裁定以物抵债的,作为执行监督案件立案审查;如执行标的拍卖或变卖成交的,告知案外人对申请执行人、被执行人提起不当得利之诉、损害赔偿之诉等予以救济。我们认为,这种意见具有一定合理性,但是其理论逻辑还不够成熟,反对意见较多,故《执行信访意见》并未采纳,亦留待今后解决。

  (四)关于审查类非执行信访的认定。部分信访当事人名为请求纠正执行错误,实际上其诉求并非针对执行行为,上级法院不应作为执行信访案件交办督办:其一,信访诉求系针对人民法院根据行政机关申请所作出准予执行裁定。该类案件当事人往往主张纠正执行错误,究其实质,并非针对执行实施,而针对准予执行裁定。因而,不应作为执行信访要求执行部门加以解决。其二,信访诉求系认为执行依据存在错误。此外,地方党委、政府以书面文件决定将信访案件移交相关部门统筹解决的,经下级法院据实报告并提交书面文件的,上级法院也可以不再交办督办。

  五、《执行信访意见》第四部分“关于执行信访案件的依法终结”

  (一)关于执行信访终结。信访终结的意义在于引导当事人依法维权,防止无限申诉,节约司法资源。执行信访终结的具体含义,应当从以下几方面理解:其一,执行信访终结具有两项前提:一是执行措施全部到位或法律程序全部穷尽;二是仍然反复申诉、缠访闹访。因此,并非所有措施到位或程序穷尽的执行信访案件都要予以终结,只有那一小部分干扰司法秩序、占用司法资源的案件,才有必要予以信访终结。其二,执行信访终结的主要效果有二:一是终结交办督办,上级法院不再将该类案件纳入基数进行通报。二是终结法律审查,各级法院无需对该类案件启动复查程序。其三,执行信访终结,意味着对信访当事人申诉权利进行一定程度的限制,因而决定机关只能为最高法院或高级法院,并应当经过严格的审核程序。其四,执行信访终结前提之“法律程序穷尽”,系指法律及司法解释所设定的,经当事人申请而由人民法院启动的审查程序穷尽。但是,当事人并未丧失其他法律救济途径:民事诉讼法已规定执行检察监督的条款,最高法院也正与最高检察院联合制定关于执行检察监督的规定,人民法院对执行信访予以终结后,当事人仍可以向人民检察院申请检察监督。

  (二)关于实施类信访终结。其一,执行完毕信访与终本信访,系最主要的实施类信访类型,《执行信访意见》已将该两类信访纳入异议程序处理,故信访终结也将纳入审查类信访终结。其二,申请执行人书面承诺息诉罢访,又以相同事由持续反复申诉、缠访闹访,无需进入异议程序审查,由执行法院逐级报请高级法院决定终结信访。

  (三)关于审查类信访终结。其一,执行监督裁定由高级法院作出的,由高级法院决定终结信访。其二,执行复议、监督裁定由最高法院作出的,由最高法院决定终结信访或交高级法院终结信访。这里需要说明:最高法院维持高级法院审查结论的,可以交由高级法院终结信访;最高法院更改高级法院审查结论的,则由最高法院终结信访。

  (四)关于执行信访终结的程序。最高法院已经出台过民事信访终结的相关文件,关于材料样式等一般程序问题,执行信访终结均应依照执行。《执行信访意见》重点强调了两项内容:其一,高级法院决定终结信访之前,应当报请最高法院备案。其二,决定终结信访,应当书面告知信访当事人。

  (作者单位:最高人民法院)

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