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江必新:执行难破解之策

2017年05月11日05:31 法制网 评论字号:T|T

核心提示:2016年3月,最高人民法院作出“两到三年基本解决执行难”决策部署。

  ▲ 江必新,最高人民法院党组副书记、副院长,二级大法官

  2016年3月,最高人民法院作出“两到三年基本解决执行难”决策部署。一年多来,人民法院执行工作以执行联动机制为基础,以执行权管理为前提,以“一打三反”活动为重点,以信息化建设为依托,以专项活动为机动取得了显著成效,基本解决执行难工作开局良好。

  □ 江必新

  长期以来,受多种因素影响,执行难问题一直没有得到有效解决,严重影响涉诉群众合法权益和司法公正的最终实现,人民群众反映强烈,社会各界普遍关注。执行难主要表现在以下几个方面:

  一是无财可执。即被执行人客观上没有履行能力。主要表现在被执行人没有可供执行的财产,法院再怎么努力,也不可能执行到位,即所谓的“巧妇难为无米之炊”。此类案件一般称为执行不能案件,约占所有执行案件的40%左右。这类案件是商业风险、交易风险、社会风险等在执行领域的集中反映,不是由于人民法院的原因导致的,严格来说不属于执行难的范畴。但此类案件在表现形式上,亦是法院的生效裁判没有得到有效执行,社会一般也将其作为执行难案件。由于此类案件数量众多且消化不了,案件数量每年都会累加,所占比重越来越大,导致产生人民法院“执行不力”的错觉,进一步加剧了社会对执行难的主观感受。

  二是人财难找。执行工作有口头禅云:执行难,千难万难,查人找物是首难。找不到被执行人,执行通知书、财产报告令、查冻扣裁定等执行文书就无法及时有效送达;需要向被执行人了解的情况就难以查清,传唤、拘传等执行措施将无用武之地,拘留等制裁措施也无法落实。而能否找到被执行人的责任财产更是决定执行到位程度和执行效果的关键因素。

  三是阻力难排。是指被执行人或其他主体以自己的行为对执行行为造成难以排除的妨碍。包括亲情、友情、乡情、同学情、同事情以及各种利益链等多种因素,都可能导致阻挠执行的发生。从表现形式上看,包括以暴力、威胁或其他方式阻碍执行,隐匿、转移、变卖、毁损被执行人的责任财产,以虚假诉讼、仲裁等手段将被执行人的责任财产确权或转让给他人,以不当提起案外人异议等方式拖延执行,以虚假执行案件对被执行人的责任财产进行保全,以履行职责、保护秘密等为由拒不履行协助执行义务等等。其中,危害最大、治理最难的当属地方保护、部门保护。典型的有地方司法保护、地方金融保护和地方行政保护。

  四是贱财难卖。在法院查控到的被执行人财产中,约60%的财产需要通过评估拍卖变现。在经济下行压力持续增大的情况下,财产变现日渐困难,成为执行难的一种新的表现形式。传统的现场拍卖方式,由于各类信息公开不充分等原因,往往导致成交率较低,成交价不高,并为围标串标、职业控场、暗箱操作和权力寻租等提供了空间。

  五是寡财难分。“寡财难分”有两方面的含义:第一是被执行人的财产不足以清偿全部债务;第二是因多个债权人不能全部获偿导致分配困难。具体主要表现为:被执行人确无财产可供执行;被执行人虽有财产,但经拍卖、变卖程序仍无法变现,申请执行人又不接受以物抵债;被执行人虽有财产,但由于法律限制无法变现;被执行人虽有财产,但因存在执行竞合,导致财产不能获得及时处置;对被执行人的财产处置后,案款未能及时向债权人分配。

  六是人案难管。所谓“人案难管”即指执行法院或上一级法院难以对执行工作人员与执行案件进行有效管理。具体表现为:执行法院的院领导、执行局领导对本院执行案件的办理进度和执行人员的工作状态无法全面、及时掌控。相当一些执行案件无法一次执行完毕,要几次甚至几十次才能全部执行完毕,有时要历经几十年,导致案件不能及时归档,有的执行干警手头执行案件少则几百,多则上千,容易处于失控状态;上级法院对下级法院执行案件的真实情况难以掌握;上级法院对下级法院的执行工作难以进行有效的监督指导。与审判业务部门相比,执行部门具有现场执行、院外作业、“散兵游勇”、运动作战等特点,这些都是导致“人案难管”的因素。

  2016年3月,最高人民法院作出“2到3年基本解决执行难”决策部署。一年多来,人民法院执行工作以执行联动机制为基础,以执行权管理为前提,以“一打三反”活动为重点,以信息化建设为依托,以专项活动为契机取得了显著成效,基本解决执行难工作开局良好。

  以对执行权严格管理为前提

  执行难有很大一部分原因是人民法院内部的执行不规范所导致,我们提出基本解决执行难,一个重要的措施就是加强对执行权的严格管理,将执行权关进“铁笼”。具体来说,一方面要通过加强执行体制机制改革、制度建设、信息化建设、加强管理,将执行权关进“体制铁笼”“制度铁笼”“数据铁笼”“管理铁笼”;另一方面,要通过执行队伍思想、能力建设,强化执行权行使者的自律。

  第一,将执行权关进“体制铁笼”。一是进一步深化审执分离改革。党的十八届四中全会提出,要推动实行审判权与执行权相分离体制改革试点。2016年,最高人民法院在党中央的领导下,进一步深化审执分离改革,在原有四个试点法院基础上,又批复同意青海、贵州、四川成都、海南、上海、江苏六个地区法院的改革试点方案,扩大了审执分离改革的试点范围,为改革积累更多的实践经验;二是探索团队化执行模式。鼓励指导下级法院积极开展法官员额制改革后执行工作模式的改革实践,探索完善以法官为主导带领法官助理、书记员、司法警察组成团队开展执行工作的团队化执行模式,明确团队分工,加强相互配合,努力实现“1+1>2”的团队整体效能,实现执行资源的效用最大化;三是探索加强执行警务保障机制的建设。协调推动部分省市将执行改革列入全省深化改革领导小组推进项目,以“编队管理、派驻使用”为原则,让部分执行实施人员转为司法警察、让更多司法警察参与执行工作,进一步优化执行队伍构成,缓解执行领域案多人少的突出矛盾,提高执行效率。四是创新工作方法、工作机制。比如,针对保全比例不高带来的债务人诉讼阶段转移财产等问题,重庆法院通过设立民事保全中心,切实提高了保全的效率和效果;针对网络执行查控系统并非万能的现实,广东高院通过悬赏执行等方式,进一步提高调查财产的能力。2016年,广州中院向社会集中发布了38宗执行悬赏公告,涉案总金额高达2.47亿元,悬赏总金额达990.83万元,单笔悬赏金额最高超524万。为进一步促进被执行人自觉履行,最高人民法院和地方法院通过开展网络直播执行活动的方式,引起社会关注,加大对被执行人的舆论压力,取得良好效果;针对个别被执行人案件众多,分散各地不利于平等保护债权人,江苏高院利用全国四级平台,对同一被执行人涉案200件以上的,集中提级到省法院或中院执行,取得良好效果,各地要加以借鉴学习,继续勇于创新。

  第二,将执行权关进“管理铁笼”。一是加强目标管理。为确保基本解决执行难各项工作按计划稳步快速推进,各级法院建立工作目标任务总台账,制定工作方案,明确时间进度、责任部门和责任人,做到心中有数,确保每项任务有人盯、有人抓;二是加强风险管理。对人民法院解决执行难过程中可能遇到的风险挑战主动作出预测,摸准当前执行工作的苗头隐患,提前采取应对措施;三是加强统一管理。执行指挥中心是新形势下强化“三统一”执行工作管理体制的基本依托,代表着执行管理的发展方向和现代化水平,我们会进一步做强做实,切实发挥其监管作用。把执行指挥中心建设成为执行工作的信息交换中心、指挥调度中心和决策分析中心,网络化执行办案平台、公开平台和案件流程节点管理平台,“一竿子到底”,真正实现全国四级法院“一盘棋”。

  第三,将执行权关进“制度铁笼”。一是继续完善规范制度。2016年,最高人民法院先后出台了网络司法拍卖、财产保全、变更、追加当事人、规范终结本次执行程序等十余个涉执行的司法解释和规范性文件,有效填补规则空白,使执行权运行的每一个环节都有法可依、有规可遵、有章可循,执行规范化水平进一步提升。2017年,最高人民法院将继续加大执行规范供给力度,最高人民法院即将出台财产调查司法解释和修订后的失信被执行人名单、执行款物管理规定。两会前后将出台一整套以操作规程为核心、覆盖执行工作各重要节点的案件办理规范,适时出台仲裁裁决执行、执行和解、异地执行、委托执行、公证债权文书执行等方面的司法解释和规范性文件;二是对现行执行司法解释和规范性文件进行系统梳理,统一编撰,形成具有很强科学性、针对性、系统性的执行司法解释规范体系;三是整合、修改、完善执行工作总的操作规程,打造具体、适用的执行操作规程体系;四是进一步规范现场执行实施行为。最高人民法院已经通知要求将配备使用执法记录仪作为硬性规范,全程录音录像,客观记录执行情况,达到规范执行行为,收集、固定证据的目的。对现有的司法解释、规范性文件进行清理,进一步提高执行规范体系的系统性和科学性。

  第四,将执行权关进“数据铁笼”。最高人民法院积极探索利用信息化手段监督管理,开发应用了四级法院统一的执行案件办案系统,所有执行案件都在该系统办理。该系统彻底打通了上下级法院间的数据壁垒,上级法院能对执行案件的具体情况即时跟踪、管理、监督。依托该系统,对内,执行监督将装上“千里眼”和“显微镜”,上级法院乃至最高人民法院能清楚地看见辖区法院每件执行案件的执行措施、办理进度和执行效果,对是否存在违规执行、消极执行等一目了然;对外,这个系统还将与执行公开系统无缝连接,将执行的关键节点信息实时、自动地向当事人推送,接受当事人监督,让执行权在阳光下运行,防止不作为、乱作为现象产生,将执行权关进了“数据铁笼”,有力缓解了消极执行、选择性执行和乱执行。

  第五,加强执行队伍思想建设。始终将思想政治建设摆在第一位,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,切实增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,确保执行工作方向正确、队伍忠诚可靠,始终在思想上政治上行动上与以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致。通过对严重影响人民法院执行工作形象的“门难进、脸难看、事难办”的作风问题,严重损害司法公信力的“人情案、关系案、金钱案”的腐败问题的严肃处理,堵上一批制度性风险漏洞,建立长效机制,真正养成作风过硬、不愿贪腐的自觉性。

  第六,转换提升执行工作理念。孟建柱书记在中央政法会议上强调,各级法院在强调依法执行的同时,要牢固树立公正执行、善意执行、文明执行的理念。这是对人民法院执行工作理念的更高要求,各级法院严格贯彻落实《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》和最高人民法院《关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》,确保党中央精神在执行领域落到实处。审慎把握司法政策,平等保护公有制经济、非公有制经济等各类市场主体。在严格按照法定条件和法定程序采取强制执行措施的同时,强化合理、正当执行理。念,能够采取“活封”“活扣”措施的,尽量不采取“死封”“死扣”措施。在不损害债权人利益的情况下,应当允许被查封人在法院监督下处置财产,保全相应的变现资金,尽可能增强资产的流动性,提高资产的经济效能。在多种财产形式并存时,尽量优先采取方便执行且对当事人生产经营影响较小的执行措施,以减少强制执行成本、力争最小权益减损,努力为经济社会发展提供有力的司法服务和保障。

  以“一打三反”活动为重点

  针对制约解决执行难的突出方面,最高人民法院对开展“一打三反”即打击拒执罪、反规避执行、反消极执行、反干预执行专项行动,并将“一打三反”活动作为解决执行难的工作重点,推动形成执行工作新常态,务求实效。

  一是持续开展打击拒执罪。2014年11月,最高人民法院联合最高人民检察院、公安部开展的集中打击拒不执行判决、裁定等犯罪行为专项行动成效显著,追究拒执刑事责任案件数量大幅上升。截至2015年6月30日,各地法院向公安机关移送涉嫌构成拒不执行判决、裁定等犯罪行为线索后,经公安机关侦查、检察机关起诉,人民法院实际判处此类犯罪共计807案864人,判刑人数同比上升近1倍。各地法院对拒不执行判决、裁定的被执行人或相关人员决定司法拘留共计55772案58478人次。各地法院利用开展专项行动的有利时机,与公安、检察机关就共同打击拒执违法犯罪建立健全了协调配合机制。最高人民法院也出台了《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》,将拒执罪的追诉由以往的单一公诉模式改为公诉、自诉并行的模式,使打击拒执罪工作能够在法治化的轨道上更加便捷高效地开展。各地法院通过多种形式,对打击成果和典型案例开展了广泛、深入、持久的宣传,营造出惩治抗拒执行违法犯罪行为的强大舆论氛围,社会反响强烈。

  二是将反规避执行常态化。规避执行行为和社会诚信体系建设密切相关,诚信体系越健全,规避执行空间就越狭小。要切实发挥财产保全制度、被执行人财产报告制度的功效,及时发现、查控债务人财产;要继续深化联合惩戒失信被执行人机制建设,与发改委、人民银行、相关社会信用体系建设部际联席会成员单位、芝麻信用、腾讯公司等加强联动,扩大联合惩戒范围,全面压缩规避执行行为存在的空间。要用好用足法律规定的诉前财产保全和被执行人财产申报这两个制度。按照最新出台的司法解释,被执行人拒绝或不如实申报财产就可能构成拒执罪,这是一项很有效的措施,对被执行人是一个强大的威慑。

  三是将反消极执行常态化。在治理消极执行问题上,最高人民法院曾明确提出以下六项措施:对有财产的“终本”案件进行梳理,按省份排队,逐个问责;把申诉案件中有问题的案件按省份排队,针对其中的消极执行问题,逐案加强督办;下级法院必须将上级法院提出的监督意见落实到位;加大委托案件执行力度,对不积极协助异地法院执行,造成严重后果的,要依法依纪严肃追究责任;强化法院之间的横向协作;坚决查处一批违法违纪人员。上述措施产生了非常好的效果,下一步还要继续落实。

  四是将反干预执行常态化。严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,坚决抵制干预执行、不当过问执行案件等行为,对干预、插手、过问具体案件的行为全面、如实记录,做到全程留痕,有据可查。从案件类型分析看,干预执行的重点领域是以党政机关为被执行人的案件。对党政机关确实缺乏履行能力的案件,要加强协调,做好和解工作。对确有履行能力但拒不执行的,要依法纳入失信被执行人名单并向社会公开。对存在违法干预执行情形的,要依照民诉法有关规定,坚决采取强制措施,并依法向其上级单位提出司法建议,严肃追究责任。

  以执行联动机制为基础

  执行难的成因复杂,有些是人民法院能够解决的,但更多的制约因素是人民法院很难解决的,要坚持系统思维和全局观念,紧紧依靠党的领导,充分发挥制度优势,积极调动全社会力量,努力构建综合治理执行难工作格局,形成内外联动的强大合力。

  第一,构建综合治理执行难大格局。去年6月27日,习近平总书记主持召开中央深改组第二十五次会议,审议通过了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,中办、国办于去年9月印发该《意见》,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对解决执行难工作的高度重视和亲切关怀。《意见》将基本解决执行难,大幅提升司法公信力作为建设目标,40多家中央单位共同参与,有力推动了综合治理执行难工作格局的形成。9月28日,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志在全国法院执行工作会议上强调,解决执行难必须在党委统一领导下,发挥中国特色社会主义制度优势,形成标本兼治、综合治理格局。

  第二,构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒体系。联合惩戒工作是一项系统工程,需要整体推进,任何一个方面有“短板”就会出现“木桶效应”,影响联合惩戒机制整体效果的发挥。去年1月20日,最高人民法院推动国家发改委牵头与中央44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,共推出了8大类55项惩戒措施,涉及30多个重点领域。上述两办《意见》规定了11类100多项惩戒措施,涉及出行、旅游、投资、置业、消费、金融、网络等经济生活方方面面,还包括限制担任公职、各级党代表、人大代表、政协委员等,构建了“一处失信、处处受限”联合惩戒大格局。目前,各联合惩戒单位正加快完成与全国信用信息共享平台联合惩戒系统的网络对接,将人民法院发布的失信被执行人名单信息嵌入本单位管理、审批工作系统中,实现对失信被执行人名单信息的自动对比、自动监督,并自动采取拦截、惩戒措施。

  第三,加大网络执行查控系统建设。执行难的第一大难题是查人找物难,查不到财产、找不到人,执行就无从谈起。按照传统查人找物的做法,执行人员需要在银行、公安、工商、房管等部门间来回奔波,一个承办人一天也就走一两家银行,如果需要出差,则好几天才能完成一项执行工作。相对于现代社会便捷的财产流通,传统的查找财产方式,无异于大海捞针。最高人民法院开发建设的“总对总”网络执行查控系统已经与3400多家银行(除200多家农村信用社因为信息化建设原因未对接),以及公安部、交通部、工商总局、人民银行等单位实现联网,可以查询被执行人全国范围内的开户行信息、存款信息、车辆信息、出入境证件信息、渔船信息、船舶信息、企业法人基本登记信息和企业的对外投资信息、证券信息、银行卡消费记录信息、财付通账户存款信息、支付宝账户财产信息、京东金融平台的财产信息等14类16项信息,基本实现了对主要财产形式的“一网打尽”,实现了执行模式由传统向现代化的根本转变,有效破解了查人找物难题。

  第四,加强政法各部门之间合作。2014年11月,最高人民法院联合最高检、公安部开展集中打击拒不执行判决、裁定等犯罪行为专项行动,取得显著成效。截至2015年6月行动结束时,人民法院实际判处此类犯罪共计807案864人。同时,各地法院对拒不执行判决、裁定的被执行人或相关人员用好用足司法拘留措施。央视《新闻联播》《焦点访谈》《新闻30分》《今日说法》等品牌栏目对专项行动连续报道,营造出惩治抗拒执行违法犯罪行为的强大舆论氛围,社会反响强烈。江苏、浙江、甘肃、黑龙江等地高级法院与当地公安、检察机关联合出台规定或会议纪要,进一步加强相互间的配合协调;北京、上海市高级法院均与当地公安机关会签了关于建立司法拘留工作协作机制的意见,在督促被拘留的被执行人主动履行义务方面取得突出成效。

  上述执行联动机制的建立,形成了解决执行难的强大社会合力,为解决执行难奠定了基础。

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