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能动与协同:社区法官制度的东莞模式

2012年01月14日17:56 东方法眼高一飞 梁振彪 评论字号:T|T

核心提示:社区法官制度是人民法庭在辖区内的社区(村或居委会)设立法官工作室,指定法官驻点社区、就地化解纠纷的制度。社区法官解决的主要是民生纠纷、群体性纠纷和简单经济纠纷。

  内容接要:社区法官制度是人民法庭在辖区内的社区(村或居委会)设立法官工作室,指定法官驻点社区、就地化解纠纷的制度。社区法官解决的主要是民生纠纷、群体性纠纷和简单经济纠纷;社区法官主动处理非诉纠纷,法官与社区调解人协同解决诉讼纠纷。社区法官制度有利于提高纠纷解决效率、增强司法的的权威性和有效性。社区法官制度的发展进路是:建立社区法官助理“网格化”制度,以社区法官助理为平台整合基层解纷资源,完善联动机制,建立社区法官助理系统激励制度。

  原载《现代法学》2011年第6期第171-180页,引用时请注明出处。

  关键词:社区法官 能动司法 协同解决

  Active and collaborative: Dongguan model of Community judge system

  Abstract: Community Justice System is that the people's court set up the Community judge studio in the Village Committee or Residents Committee in the jurisdiction, the judge designated community resident to resolve disputes in place. Community judge resolve the main dispute is the people's livelihood dispute, group disputes and simple economic disputes; Community judge initiative to deal with non-complaint disputes, judges and community mediators resolve litigation disputes together. Dispute resolution of community judge system will improve efficiency; enhance the judicial authority and effectiveness. Development approaches of community system includes: the establishment the “grid” of Community Judge  Assistant; integrating primary resources base on the community judge assistant; improving  of the linkage mechanism, the establishment incentive system to the Community Judge Assistant.

  Keywords: community judge, judicial activism, collaborative justice

  2009年3月,广东省东莞市第一人民法院(以下简称东莞一院)在辖区的东城区牛山社区设立法官工作室,试行社区法官制度[1]。该制度旨在将司法工作的关口适当前移,将法庭的司法职能延伸到基层社区,以达到有效解决纠纷、维护社会和谐稳定的最终目标。这一制度属于全国首创①,其体现的能动司法与社区协同的纠纷解决新理念得到实务界和理论界的广泛关注,被称为“马锡五审判方式”的继承和发扬[2]。作为法院系统民生司法的重要举措之一,社区法官制度的运作取得良好的社会效果,2010年3月全国“两会”期间,本文作者之一作为社区法官的全国首位实践者,应邀参与中央电视台两会专题节目“我建议”的录制,节目嘉宾包括最高人民法院南英副院长、广东省高级人民法院郑鄂院长、江苏省高级人民法院公丕祥院长等,均对社区法官的实践给予了高度评价。②

  2010年4月,基于试点的成效和经验,东莞一院对制度进一步完善和深化改革,出台《关于完善社区法官制度的实施方案》,拓宽了社区法官的职能和定位,由以往单纯依靠“法官走出去”的模式转变为“法官走出去”与“社会力量引进来”相结合,强调社区法官对社区法官助理的调解业务指导职能;并与辖区党委签署相关联动文件共同推进。2011年,在中央政法委深入推进大调解工作的指导下,广东省建立诉前联调工作机制;东莞市在《关于建立诉前联调工作机制的意见》中明确规定社区法官制度为落实诉前联调机制的重要形式;东莞市委政法委并向中央政法委专题报送了社区法官制度在构建大调解格局方面的实践经验。

  “只有那些以某种具体和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度,才是真正伟大的法律制度。”[3]社区法官制度是能动司法理念下的产物,在社会转型期利益多元化的语境下,该制度在融合纠纷解决与社会管理创新模式的双重需要上开创了新的路径,并提供了可供参照的模式。为此,本文对东莞一院的社区法官制度进行了跟踪调研,深入考察其运行和产生效能的机理。

  一、社区法官制度的构成要素

  社区法官制度是人民法庭在辖区内的社区(村或居委会)设立法官工作室,指定法官担任“社区法官”,聘任社区调解人③为“社区法官助理”,在社区法官和社区法官助理协同调处下,将社会纠纷就地化解的制度。在明确社区法官制度的内涵后,下面通过分析其构成要素来把握外延。

  (一)纠纷解决主体

  1.社区法官

  社区法官是人民法庭指派的法官,担负法庭与基层人民群众沟通联系的桥梁作用。除履行一般法官的司法审判职能外,社区法官还具有以下职责:(1)定期到社区法官工作室开展工作,调处法庭受理的涉及当地社区当事人为被告的案件,履行巡回审判的职能。(2)对社区法官助理进行一对一的业务联系和指导。通过跟班学习、协同调解、平时联系、对调解协议予以司法审查等形式,指导社区法官助理提高调解技巧和业务素质,灌输合法调解的理念和技能。(3)参与社区的社会治安综合治理,到场协助解决群体性纠纷等影响社会稳定的事件,为事件的处理提供法律意见。(4)不定期到社区以讲座、专题座谈会等形式给企业和群众开展法律宣传和接受法律咨询。从司法实践的角度分析社会问题,提高社区干部、群众的法律素质,对纠纷解决提供法律指引,让社区形成知法、守法的良好氛围。

  “缺少了法官个人的权威,任何司法模式都无法正常运作”[4],社区法官作为源于马锡五审判方式这种以人格化法官为核心的类型,他的表现很大程度上承载着人民群众对法庭乃至法院的整体印象和评价。因此,选任社区法官应具备特定的条件:(1)具有丰富的审判经验和熟练的调解技巧;(2)详细掌握民事法律规定的内容,能及时准确地答复和处理群众的来访咨询;(3)具有群众观念,热心于做群众工作;(4)善于沟通,能用群众语言做群众的纠纷化解工作;(5)有大局意识,司法工作中能主动服务于政治大局。

  之所以设定以上条件,主要考虑有几方面。首先,社区法官的工作职责要求对社区调解人进行调解技能方面的业务指导,对特定纠纷在社区调解人协助下介入调解,对调解达成的协议予以司法审查。因此,社区法官必须熟练掌握法律规定、具备丰富的办案经验,才能给社区调解人有针对性地进行业务培训,调解过程中可以引导当事人提出合理的解决方案,保证调解的权威性和有效性。其次,社区法官不管是对社区调解人进行培训还是直接介入调解,均是做群众工作,需要有热情、积极主动的工作态度,让群众感受到是从他们的利益角度处理问题、真心帮助他们解决纠纷的,这样才能得到群众的信任,与群众沟通就会相对便利;绝不能给群众以冷漠、官僚、敷衍的看法。因此,社区法官应当具有群众观念。最后,“纠纷解决不应仅仅停留于对纠纷是非的法律判定,也应注重主体间冲突的真正化解,特别是注重当事人对抗情绪的消融。”[5]社区法官面对的对象是一般群众,他们通常不具备法律专业知识,大多数文化素质较低;包括社区调解人也是如此。与社区调解人和群众沟通,法官应尽量避免使用“法言法语”,而是将法律规定以通俗易懂的话语表述,用“唠家常”的方式做调解工作有时会比严肃的说教效果明显得多。因此,社区法官应当熟悉群众的语言,包括当地方言、沟通的方式等。

  正是基于以上的考虑,东莞一院选定的社区法官有几个特点:一是社区法官多是法庭的办案业务骨干,有些社区法官由法庭的庭长、副庭长担任;二是社区法官熟悉当地方言,会讲当地通用的语言;三是社区法官的口才较好,有较强的沟通能力。

  东莞一院选定社区法官的程序是:首先,法庭与辖区党委、社区沟通,确定符合设立法官工作室的社区;其次,法官自愿报名与法庭考察推荐相结合,向法院的政工部门、主管院长报送社区法官的候选人名单;最后,法院政工部门审查是否符合条件,并征求主管院长意见后,确定社区法官的人选。

  2.社区法官助理

  社区法官助理是在社区法官的指导下负责民间纠纷调处并协助法官完成各项工作的人员,他的正式身份是社区干部或者人民调解员;同时,他还是由法院根据社区的推荐择优聘任的“法官助理”,具有双重身份,他的行为因而在某种程度上具有“半司法”性质。在社区法官制度运行程序中,社区法官助理的主要工作职责包括:(1)处理社区法官工作室的日常工作,对前来要求解决纠纷的当事人进行登记、预处理和预约社区法官。(2)负责一般民间纠纷的调处,在社区法官指导下,主动运用各种有利于纠纷解决的社区资源化解矛盾。(3)接受社区法官委托,协同调解成诉的民事纠纷。(4)对巡回审判的案件,协助完成送达、调查、传唤当事人等各项程序性事务。

  社区调解人是传统的民间纠纷解决主体,其解决纠纷有2个突出的优势:一是社区调解人作为熟人社会的成员,对本社区人员的性格、脾气比较了解,较容易找到适合纠纷当事人特点的解决办法;二是社区调解人可以动用个人威望、面子、情理等资源,当事人基于某种信赖,较容易接受社区调解人提出的调解方案。在社区法官制度推行中,被聘任为社区法官助理的调解人处在纠纷双方的知识或者信息兑换节点上,但不仅仅是居于当事人之间的“中人”[6],还应需要具备更好地发挥解决纠纷优势的条件。除解决民间纠纷外,社区法官助理需要配合法官完成其他工作任务,没有积极的工作态度不能胜任。因此,社区法官助理应符合特定条件:(1)有人民调解经验,热心于纠纷解决工作;(2)熟悉社区群众和企业组织的情况,掌握地方相关知识;(3)在群众中具有较高威望;(4)对法庭工作态度积极,有时间、有精力协同法官工作。

  东莞一院聘任社区法官助理的程序是:社区征求社区调解人意见后向法庭择优推荐人选。法庭对推荐的人选进行审查,认为符合条件的,上报法院和辖区党委。法院和辖区党委均没有异议的人选,安排到法庭跟班学习一至三个月,接受社区法官一对一的业务指导,提升化解纠纷的调解技能和协调能力。跟班学习完毕后,法庭对学习表现和业务能力进行考核,考核合格的,由法院颁发聘书,正式聘任为社区法官助理。

  3.社区法官工作室

  社区法官工作室是社区法官制度的实践场所,由法庭设置和管理。我国现行司法机构的设置中,法庭是基层法院的派出机构,是制度上最小的司法组织,法庭对应的行政区域是镇,目前社区一级尚没有设置司法机构。但按我国社会行政管理模式的设置,“社区是我国化解社会问题的具体操作层面的承担者。”[7]在社区设置法官工作室,作为法庭向社区延伸司法职能的组织载体,使司法职能与行政管理模式对接,具有现实的意义。④

  设置社区法官工作室需要考虑软件与硬件方面的配套。软件方面,由法院牵头与辖区党委、政府共同签署联动文件,对社区法官工作室的设置要求、职责等进行规范,是实现社区法官制度功能的重要前提。联动文件奠定法庭与社区联动的制度基础,是社区法官调动社区力量合力解决纠纷的“尚方宝剑”。硬件方面,根据实践需要,社区法官工作室一般设置在村委会办公楼,与人民调解委员会、治安队、劳动服务站等基层组织毗邻办公,具备调动社区纠纷调解资源的地理优势。如东莞一院所设置的社区法官工作室,有60%与人民调解委员会合署办公或者办公场所相邻,40%设置在警务室(治安队)内;牛山社区法官工作室即设置在警务室办公楼内,与社区专职人民调解员的办公室相邻。

  (二)纠纷解决类型

  正如“并非所有的案件都是重要的、复杂的和有难度的,也并非每件案件都要最大限度地适用诉讼制度”[8],不同的纠纷解决方式对应不同的纠纷类型。社区法官制度下,关注和解决的主要纠纷类型是民生纠纷、群体性纠纷和简单经济纠纷。以牛山社区法官工作室为例,所处理的纠纷类型和数量详见下表。从统计数据可以看出,涉及民生的纠纷如婚姻家庭、劳动争议、相邻关系、人身损害赔偿,因劳资争议、人身损害等引发的群体性纠纷,以及案情相对简单的经济纠纷如货款、民间借贷等,是社区法官工作室解决纠纷的主要类型。这些特定类型的纠纷,当事人通常诉讼能力较低,但他们对纠纷解决的效率和成本更加看重,也更愿意选择最便捷、成本低廉的方式解决争议,而不讲究纠纷解决的形式。如果常规性的纠纷解决途径不能满足需求,当事人可能利用非常规性的途径如上访、信访、暴力冲突等方式解决,容易引发影响社会稳定的事件。社区调解的解决模式具有简便、低成本、高效率的特点,对这类纠纷较容易发挥有效作用。

  纠纷类型数量所占比例调解成功

社区法官表格

2009年3-12月牛山社区法官工作室处理纠纷统计表

  (三)纠纷解决路径

  纠纷的本质是利益冲突,有社会交往必然会因人们不同的利益诉求而产生多样化纠纷。作为社会管理和谐有序的要求,在任何社会中,纠纷发生时均存在各种供选择的替代性解决方式。⑤【9】一般而言,适当、有效的纠纷解决途径应考虑不同纠纷的特点、性质、当事人的个人能力、理性程度、解决效果、成本效率等因素,着重解决当事人之间具体的冲突。民间解纷机制或者私力救济在当事人看来缺乏正当性、权威性和有效性。司法救济因成本高、效率低、风险大,未必能实现预期目的,也非理想的首选,被视为纠纷解决的“最后手段”。社区法官制度下的纠纷解决路径,由社区法官与社区调解人协同推进,将司法救济与社会型救济相结合,通过社区法官与社区调解人分流纠纷、协同调解的模式,能克服单种解纷方式的缺陷,是多元纠纷解决机制下的新模式。具体如下所述:

  1.非诉纠纷的主动处理机制。纠纷具有可预防性,其解决是一项系统工程。“对于和谐社会的建构而言,预防纠纷和早期介入,比纠纷解决更为重要。”[10]按照制度设计,社区法官助理负责社区法官工作室的日常工作,接待和处理群众来访和咨询,做好登记,实现对潜在纠纷的预先防范。对社区中正在发生的纠纷,社区法官助理是第一时间进行调处的“消防员”,实现对纠纷的应急处理,避免纠纷由小而大,减少因纠纷给当事人和社会带来的损失。纠纷发生后,社区法官助理登记纠纷当事人及纠纷成因、各方的诉求,对纠纷的具体情况进行必要调查后组织当事人进行调解,协调双方的利益诉求,实现对显性纠纷的先行处理。调解达成协议的,指引当事人通过诉调对接机制申请司法确认;经调解不能达成协议的纠纷,社区法官助理记录双方的分歧和争议,反馈给社区法官,由社区法官根据纠纷的具体情况、社会影响等决定是否提前介入纠纷的调处,实现纠纷的协同处理。

非诉纠纷处理流程图

  社区法官助理对纠纷主动处理的制度安排,基于大量未成讼纠纷由社区调解人介入调处,符合社区纠纷解决的一般习惯和民众的普遍心理。而顺从这种习惯和心理,也是确立和巩固社区调解人纠纷解决主体地位的必经路径,从制度上避免当事人难以找到解决纠纷的出路,而扩张“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”效应[11]。

  2.成诉纠纷的协同调解机制。当事人向法庭申请立案时,立案人员根据被告所属社区,将相应案件集中,向庭长作出立案审批的提示。庭长经审查案情,认为适合通过社区调解办理的,将案件交由社区法官承办。社区法官接收案件后,委托社区法官助理调解,并指引调解的要点和注意事项。经调解达成协议的,当即结案;社区法官助理主持调解不成功的,由社区法官主持调解,社区法官助理协助提供当事人的相关信息、纠纷的背景情况以及配合做当事人的调解工作。

成诉纠纷社区协同调解流程图

  对于成讼纠纷在社区处理,注重调解的运用是一个显著特征。即使由社区法官助理主持解决纠纷,法官未必直接参与,但却是在“法律阴影下达成的调解”,司法审查与确认保证了调解协议的有效性。而社区调解的便利性、低廉性却是诉讼程序所不能企及的。同时,社区调解有关于法官调解与审判相回避的制度安排,即社区法官参与调解的案件,调解不成需要进入司法裁判程序的,原参与调解的法官不再参加该案的审判,避免法官因调解而“先入为主”,影响案件的公正裁判。这些优势深刻影响当事人对纠纷解决方式的选择,为构建社区纠纷解决体系奠定良好的基础。

  3.纠纷解决的引导机制。“社会纠纷解决的目标不仅在于使现实的纠纷得以平息,更重要的是应使纠纷的处置对社会公众形成积极的引导或示范作用,”[12]社区的群居性决定了人们容易相互影响的特点,当事人对先前纠纷的解决模式,深刻影响着其他人对同类纠纷解决方式的选择。适当的宣传与引导,使正确的纠纷解决观念深入人心,是减少和化解社会纠纷的有效途径之一。社区法官制度在重视纠纷化解的同时,建立了纠纷解决的引导机制:对经社区法官工作室成功调处的纠纷,分析纠纷的成因、当事人利益诉求、解决方案的合理性等,形成书面材料;在征得当事人同意的情况下,由社区法官助理编成小册子,在社区内公开,作为法律宣传的客观事例,供当事人进行同类纠纷解决的借鉴。

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