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论政府法制部门设立公职律师岗的合法、可行性

2010年11月11日14:43 东方法眼 王学堂
   
 

  (佛山市禅城区政府法制办公室,广东佛山 528000)

  论文提要:公职律师事务所和政府法制部门的关系,自公职律师制度建立之初就是争吵不休的话题。两者在职能上有较多交叉,由于现实存在的部门利益之争,这一定程度上影响了公职律师这一新生事物的发展。论文作者从实践出发,分析了两者的同与不同,得出了在政府法制部门设立岗位公职律师恰当其时的结论。

  关键词:法理;政府法制;公职律师

  当前,大规模的法治政府建设正在如火如荼的进行中。正如《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》所指出,“依法行政重点在基层,难点在基层”。区县政府处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中,直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由区县政府作出,各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要区县政府处理和化解。因此,区县政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。

  随着依法治国、依法行政的进一步深化,政府工作法制化或者说“法制化了的政府工作”进程进一步加快。政府法制机构担负着很重要的任务,从原来的“参谋、助手和顾问”定位向“依法行政规划的拟定者和组织实施者、行政法律制度的重要建设者、行政执法的监督指导者,政府工作的法律顾问” [1]四种角色转化。这些都对当前的政府法制工作提出了更高的要求,也使政府法制建设面临着难得的机遇。也正是在这个意义上,在政府法制部门设立岗位公职律师恰当其时。

  一、基层政府法制机构人少事多的矛盾相对突出

  基层政府法制机构负责行政复议、规范性文件审查、执法监督以及行政复议、诉讼的应诉等政府法律事务,但人员编制相对紧张,且从上到下呈现倒金字塔形。

  从现有网络资料看,国务院法制办公室机关行政编制为160名,而广东省级是53人,到了市级,湖南衡阳市法制办人员2007年编制数已增加到了16个(与三年前的7个人员编制数相比翻一倍多)。而在县级,初步估算一般5人之内。据国务院法制办公室统计,2007年全国县级政府有近2/3没有专职的行政复议工作人员。在浙江省杭州市13个区、县(市)中,有11个区、县(市)政府法制办(局)都在2人以下,有的甚至只有一名兼职法制工作人员。[2]考虑到机构改革以及人员编制控制等原因,相信上述地区工作人员不会有大幅增长。

  因此,人少事多的矛盾成为阻碍基层政府法制部门的长期以来难以解决的问题。

  二、政府法制机构与公职律师的职责交叉

  司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》中规定的公职律师的职责范围包括:1.为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和建议。2.按照政府的要求,参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作。3.受本级政府和部门的委托调查和处理具体的法律事务。4.代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动。5.为受援人提供法律援助。6.本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。

  上述职责范围的规定与各级政府法制部门的职责表面看来两者界限似乎泾渭分明:政府法制部门是宏观地、系统地、主动地开展工作,而公职律师是微观地、具体地、被动地提供法律服务。

  但在较大程度上存在重复交叉的问题,具体到工作实践中,难免会发生职责不明、责任推诿等问题,直接影响政府工作效率。要合理解决权力冲突,必须进一步理顺其与政府法制机构的关系。

  建立和发展公职律师制度,既要充分发挥公职律师专业性优点,也要理顺其与职能相似部门的工作关系。政府要建立依法行政的有效机制,保障行政管理的法制化,就必须在法律服务层面上解决专业化和普遍化问题,否则依法行政的目标难以实现。

  在推动依法行政方面政府曾采取了在公务员队伍中开展普法活动、组建政府法律顾问团等措施,但这些措施在促进政府依法行政方面因无法同时解决专业化和普遍化问题,作用受到限制。就政府法律顾问团而言,其服务对象也大多局限于政府重大的法律事项上,解决不了政府日常工作中繁多的法律事务,而且许多地方的政府法律顾问团往往空有其名,顾而不问,或者有问才能顾,同样无法克服普遍化的难题。

  而在公务员队伍中开展普法活动,普及的一般只是基础性的法律常识,要求公务员都精通掌握法律不可能也不现实,专业性的法律问题仍得由专业的法律人士解决。

  目前对公职律师的管理全国涌现了四种模式:扬州模式、周村模式、厦门模式和广州模式。

  扬州模式即政府雇员制:公职律师受聘于政府机关,不具有公务员身份;不对社会提供有偿法律服务;作为政府雇员,实行高薪金制。

  周村模式即公职律师办公室管理制:在司法行政机关内部设立公职律师办公室,公职律师受公职律师办公室及司法行政机关的双重管理。

  厦门模式即岗位公职律师制:只在政府职能部门中设立公职律师岗位,不另设立专门的公职律师执业机构。公职律师由所在单位和司法行政机关实行双重管理。

  广州模式,实行的是公职律师事务所管理制:在市县(区)两级司法行政机关内部设立公职律师事务所,作为公职律师的执业和管理机构。同时,还在同级行政职能部门内部设立公职律师岗,称为岗位公职律师。公职律师由所在单位、司法行政机关和公职律师事务所进行三重管理[3]。

  三、在政府法制机构设立岗位公职律师有法律依据

  公职律师在我国由来已久。1956年,国务院批准了司法部《关于建立律师工作的请示报告》。《律师暂行条例(草案)》发布,全国19个省、市、自治区设立了800多家法律顾问处,一批精通法律、长于实践的专职公职律师应运而生。他们身为国家干部,享受政府俸禄,业务收入归地方财政统管,产生了中国现代意义上的公职律师体例。1957年的反右扩大化直至十年浩劫,公职律师队伍几乎全军覆没,社会律师当时也不存在了。1979年,中国政府提出“建立民主法制国家”,司法部恢复律师制度。1980年,各地陆续出现20多家“法律顾问处”,全国有200多人进入这些机构,提供法律服务。这些人或在50年代曾经做过律师,或在“文革”期间做过政治教员。这一时期,这些律师跟警察、法官一样,属于“国家工作人员”,工资由政府发放。

  1988年3月,中国律师制度作出重大改革,推行合作制律师事务所,由纯粹官办改为“合作制”,改变了10年来律师事务所为官方垄断的历史。律师职业与国家公务人员相剥离,律师开始走向社会。

  1993年12月,司法部出台《关于深化律师工作改革的方案》,“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提出提供法律服务的律师队伍”的设想。

  1995年,按照司法部统一部署,上海市浦东新区在全国率先开展了公职律师试点工作,1996年4月28名浦东律师成为我国第一批公职律师。此后,北京、南京等地也陆续开展了公职律师试点工作。公职律师再次现身。

  同年,《律师法》出台,规定“国家机关现职人员不得兼任律师”,刚刚开始的公职律师试点工作陷入尴尬。

  2002年10月,司法部根据各地开展公职律师试点工作的情况,颁布了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》,对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题进行了规范,并将公职律师的职责扩展到为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议,参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作,代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动。

  2003年,国务院颁布《法律援助条例》,规定法律援助是政府的责任。一大批从事法律援助工作的公职律师走上工作岗位。

  2006年8月,司法部向全国总工会机关10位同志颁发公职律师执业证书,全国首批工会公职律师正式亮相。

  2007年6月,国务院常务会议原则通过《律师法(修订草案)》:删除了原《律师法》规定的“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”。公职律师制度重新确立出现曙光。

  2007年10月,全国人大常委会审议通过的新《律师法》,恢复了原《律师法》有关“公务员不得兼任执业律师”的规定,公职律师制度又陷入尴尬境地。至今仍然没有任何法律条款能够推动公职律师的发展。

  香港特别行政区是建立公职律师制度较早的地区之一,其“政府律师”泛指取得法律职业者(包括事务律师和大律师)资格后,受聘在政府法律部门工作,负责为政府及其各部门提供法律服务的官方专业人员。目前,美国、澳大利亚、新加坡、香港等发达国家和地区都建立了公职律师制度,在这些法制建设比较发达的国家和地区,凡是公权力涉及的法律事务,一般是通过指派、委托法律顾问或公职律师进行专业代理的办法加以处理,公职律师在政府的重大决策与具体事务的运作中都不同程度地起着举足轻重的作用。

  2004年3月,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现法治政府的目标。

  2008年5月,国务院又颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》,强调全面落实依法治国基本方略,加快建设法治政府,加强市县政府依法行政。依法治国基本国策的确立,对我国政府的依法行政和管理水平提出了更高的要求。政府在部门规则的制定,重大决策的出台,对外招商引资的谈判以及各类诉讼事务的应付等方面迫切需要专门性的法律服务,这为公职律师制度的设立和发展提供了历史契机。

  四、佛山市禅城区法制办设立岗位公职律师的实践

  近年来,随着我国政府法制队伍的不断发展壮大,政府法制办(局)正充分发挥着法律咨询和建议,规范性文件的起草、审议、修改,审理行政复议,参与行政诉讼及其他涉法事务的处理等功能,政府法律顾问的作用日益加强,政府法制人才中具有律师资格和法律职业资格的比例已远远超过其他政府部门。但政府法制部门的服务对象主要是一级政府本身,不可能解决政府所属各部门的日常法律事务,普遍化问题不能解决,若在政府法制部门内充实公职律师的数量,可同时解决在法律服务层面上的专业化和普遍化问题。

  有主张认为,应适当增加政府法制部门编制和人员,在政府法制部门内增设公职律师办公室,作为公职律师开展业务工作的场所。但因为这涉及到部门管理体制,不具有现实可行性。

  佛山市禅城区法制办现有公务员5人,其中3人法律执业资格,我们在区司法局的支持下,设立了岗位公职律师。整合了现有编制和人力资源,发挥既熟悉行政事务又掌握法律专业知识的才能,将符合条件的人员转为公职律师

  公职律师独立处理法律事务,提出自己的意见和建议,公职律师接受政府法制部门具体业务管理以及基于公务员身份基础之上的人、财、物方面的管理,并统一接受政府法制部门的指派处理具体法律事务。

  公职律师的资格准入及培训与业务指导由司法行政机关、律师协会分别负责。这种模式能调和公职律师与政府法制部门间的职责交叉矛盾,有利于调动各自处理法律事务的积极性,能充分发挥各自能力,提高工作成效,也有利于树立政府依法行政的形象,加快法治政府建设进程。

  近年来,禅城法制办在人员没有增加的情况下,通过岗位公职律师的设立,有效沟通了公职律师事务所、法律顾问团之间的联系,完成了各项工作。行政复议数量从2008年的10件到2009年的80件再到今年9月份的120,规范性文件审查数量和质量都有了明显提高,从未开展过的执法督查工作全面展开。

  公职律师制度是一套经过西方国家反复实践和验证的行之有效的制度,对促进民主法治建设做出了巨大的贡献,对它的移植,是我国法律发展的内在要求,但移植法律制度必须与我国的政治体制实际和科学发展观要求相吻合才能真正发挥建设法治政府的作用。

  在地方政府推行公职律师,就是要让更多的律师参与到政治生活中来,通过提供较为完善的法律服务和建议,帮助进一步优化政府的依法行政,加强政府决策的法制化,保护国家和公民的利益,提高政府的法治水平。

  综上,在政府法制部门设立岗位公职律师恰当其时。

  作者简介:王学堂(1972-  ),山东青州人,广东省佛山市禅城区政府法制办公室干部,法学学士,中国法学会会员,主要研究方向为法理,著有《无法不谈:一个法律人的行与思》。

  [1]参见国务院法制办相关领导讲话精神。

  [2]上述数据,分别参照国务院法制办、广东省法制办网站和《杭州市政府法制机构现状的调查》,载《杭州政府法制》2003年第 14 期(总第156期)。

  [3]  参见沈恒斌著:《公职律师制度“厦门模式”探析》,载于《中国司法》,2004年第5期。高志强:《广州公职律师机制的理论探索1》,载于《中国司法》,2005年第6期。梅菊兰著:《公职律师制度的建构与完善—扬州市公职律师工作的实践和思考》,载于《中国司法》,2003年第10期。2003年7月28日《大众日报》。


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