人民监督员制度改革研究_东方法眼 [dffyw.com]
 
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人民监督员制度改革研究

2009年09月05日17:55 东方法眼 高一飞
   
 

  内容摘要:人民监督员制度是2003年9月起在中国实行的、检察机关通过从社会选任具有代表性的人士,对检察机关的执法活动进行监督的制度。2003.9.2—2004.7.5为产生与试点阶段,在全国10个省、市、自治区检察机关进行试点。2004.10.1—2006.3,是全面推广阶段,全国86%的检察机关实行了这一制度。2006.3至今是深入与规范阶段,很多检察机关推行了很多改革措施,包括:进行人民监督员“体制外”试点;通过“自荐为主,推荐为辅”产生人民监督员;推行“上级院统一选任人民监督员模式”,形成了四种具体运行模式。人民监督员制度的发展趋势会有以下六个方面:对人民监督员制度进行正式立法,统一全面推行“体制外”监督,扩大人民监督员的选拔范围,加强人民监督员决定的法律拘束力,推行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”,扩大监督的案件范围和情形。

  人民监督员

  关键词:人民监督员 体制外试点 上提一级 交叉监督 正式立法

  Review and Prospect to the people supervisor system

  Professor Gao Yifei(Southwest University of Political science and Law, Chongqing, People’s Republic of China,400031)

  Abstract: The people supervisor system is a system that representative elected from the community by procuratorial organs supervise of law enforcement activities of procuratorial organs in September 2003 in People’s Republic of China. From September 2 2003 to July 5 2004 is the produce and feelonesway phase, 10 provinces, municipalities and autonomous regions carried out the people supervisor system. From September 1 2004 to March 2006 is promoting stage all-round, 86% of the national procuratorial organs implement the system. From March 2006 to today is the standardization and deepen stage, many procuratorial organs introduced many reform measures, including: supervisor elected by the “outside the system” organ; supervisor candidates are “ recommended oneself mainly and recommended by others also”; the superior procuratorate elected supervisor, formed four specific operation mode. People s supervisors system will be developed trend to following six areas: establishment of the people s supervisors system by official legislation, the full implementation of “outside the system “ supervision, the expansion of the scope of supervisors candidates, strengthen the legally binding of the people s supervisor’ decision, adoption of the mode “cross-supervision” between higher and lower procuratorate and between different place procuratorate .

  Key words: The people supervisor, “outside the system” supervise, put on a level, cross-supervision, official legislation

  民众参与检察体现了权利对权力的制约,同时体现了司法民主性。世界上目前有三种典型的民众参与检察的模式,美国大陪审团模式,日本检察审查会模式,我国推出的人民监督员制度是另一种典型模式[①],以日本“检察审查会”为蓝本,是中国式检察民主的表现,它是检察机关通过一定的形式和手段,从社会选任具有代表性的人士,按照既定的程序和规则,对检察机关的执法活动进行监督的制度。最高人民检察院经中央同意并报告全国人大常委会,从2003年9月起开展了人民监督员制度试点工作,至今已经试行五年多,我在此对这一制度的产生发展的情况进行总结,并对将来的发展趋势作出自己的设想。

  一、人民监督员制度产生和发展的历程

  (一)产生与试点阶段(2003.9.2—2004.7.5)

  对国家工作人员贪污贿赂犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪进行侦查和提起公诉,是法律赋予检察机关的一项重要职责。在自侦案件中,检察机关自身是法律监督机关,在办理自侦案件时,却无人监督监督者。检察机关必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题,面临着“谁来监督检察机关”的质疑。

  面对查办职务犯罪中存在的问题和外界的质疑,最高人民检察院检察长贾春旺2003年8月29日在“人民监督员试点工作会议”上说:我们必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题,认真回答“谁来监督检察机关”的问题,而且要用实际行动和实际效果来回答!“对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度,目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制,从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。”[②]以这次会议的召开为标志,一种崭新的检察机关接受外部监督的制度——人民监督员制度诞生了。

  这次会议之后,2003年9月2日最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》。这一规定的主要内容有:

  1、人民监督员需要具备的条件。按照《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,人民监督员应当具备下列条件:第一,具有中华人民共和国国籍;第二,拥护中华人民共和国宪法;第三,年满二十三周岁;第四,作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书,任期与本届检察长的任期相同。试行人民监督员制度的检察机关设立人民监督员办公室,作为人民监督员的办事机构。

  2、人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件进行监督的范围。人民监督员监督的内容有三项:一是在检察机关办理职务犯罪案件过程中,对承办案件的部门拟作下列处理的(“三类案件”):被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定,审查逮捕部门审查后认为应当维持原逮捕决定的;侦查部门拟撤销案件的;公诉部门提出对案件作不起诉处理的。二是人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件中有(“五种情形”)应当立案而不立案,超期羁押,违法搜查、扣押、冻结,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定,办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况,有权提出纠正意见。三是人民监督员可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的“其他执法检查活动”。

  司法公正的价对象包括司法程序、司法结果和司法行为,三者任何一个方面都可能导致不公正的结果。人民监督员制度的科学性就在于将三者都纳入了监督范围。其中“五种情形”属于司法程序和司法行为的范畴,而拟撤销案件、拟不起诉、职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”属于检察环节司法结果方面的内容。

  3、人民监督员进行监督工作的程序。人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行:第一,由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据;第二,由检察官向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况;第三,人民监督员可以向检察官提出问题,对重大复杂案件,必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、讯问证人,听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见;第四,人民监督员根据案件情况,进行独立评议。评议后进行表决。

  上述规定实行后,最高人民检察院决定在天津、辽宁、河北、内蒙古、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关进行人民监督员试点工作。其中,四川、福建、湖北、在全省检察机关全面进行试点,其他7个省份是在部分地市、区县级检察院试点。全国共有10个省级院、105个地市级院、510个区县院共625个单位实行人民监督员制度。2003年度,推荐产生人民监督员4944人,有493起案件进入监督程序,人民监督员同意检察机关原拟定处理意见的462件,不同意的31件,经过检察委员会讨论,决定采纳人民监督员意见,改变原拟定处理意见的21件。[③]从试点情况看,实行人民监督员制度,增强了执法透明度,强化了人民群众对检察工作的监督,促进了办案力度的加大和办案质量的提高,使查办职务犯罪案件取得了更好的法律效果和社会效果。

  (二)全面推广阶段(2004.10.1—2006.3)

  2004年7月5日,最高人民检察院对《关于人民检察院直接受理侦察案件实行人民监督员制度的规定》做出修改,颁布了新的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》。同时发布的文件还有《关于适用<最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)>若干问题的意见》和《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》的通知。《方案》要求“试点工作在全国各省、自治区、直辖市检察机关进行。省级检察院全部进行试点;分、州、市和县级检察院的试点范围,由省级检察院决定并报高检院备案。”先行试点的十三省(自治区、直辖市)的检察机关从9月份开始按修订后的《规定》、《意见》实行人民监督员制度。其他检察机关尽快传达贯彻全国检察长座谈会精神、组织学习动员;9月份进行启动准备工作,制定具体的实施方案、选任人民监督员等;10月1日起全面开展监督工作。以此为标志,人民监督员制度在部分地区试点成功的基础上,进入了“全面推广”阶段。

  新的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》内容涉及人民监督员制度适用范围和监督性质等17项内容。修改后的《规定》内容中,明确要求所有承办直接受理侦察案件的检察机关都应当实行人民监督员制度,接受人民群众的社会监督,人民监督员享有独立发表意见和表述的权利,将原来人民监督员的“任期与本届检察长的任期相同”修改为一次任期是3年,连任不得超过2次,出现法定情形的,人民监督员可以辞去职务。在对原有《规定》作出修改的同时,对于人民监督员在履行监督职责中应当遵守的法律和承担的责任,在《规定》中新增加的内容要求,人民监督员参加案件监督工作,应当保守秘密,不得对其他人民监督员施加不正当影响,不得泄露评议表决结果,不得私自会见本案当事人和其委托的人,在履行职责过程中严重违反规定的,检察机关将依照《规定》,和有关部门协商,免除其人民监督员职务。

  2004年10月,新的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》出台,民监督员制度的试点范围也在扩大。当年,各省级院、349个地市级院和2407个基层院开展了试点,经各级人大、政协和有关部门推荐,共选任人民监督员18962名。[④]2005年11用23日,最高人民检察院通过了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》《实施规则》,这实际上是人民监督员工作的“程序规则”,鼓盆之戚了人民监督员监督案件时的监督提起程序、分流处理程序、具体监督程序、监督意见处理程序、结果反馈程序复议和复核程序,使人民监督员工作不仅能够做到内容明确,而且也做到“程序规范”。

  到2006年全国已有86%的检察院开展试点工作,全年共有5191件拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进入监督程序,其中人民监督员不同意办案部门原拟定意见的252件,检察机关采纳178件,对未采纳的依据事实和法律向人民监督员作出了说明。[⑤]人民监督员制度在促进公正执法、保证办案质量、增进司法民主等方面的作用进一步显现。

  (三)深入与规范阶段(2006.3至今)

  2006年5月3日《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(中发[2006]11号)要求人民检察院“深入推进人民监督员制度试点工作,适时加以推广,促进人民监督员制度规范化、法制化。”该决定同时指出,人民检察院和人民法院“改革的各项措施要以宪法和法律为依据,凡与现行法律法规有冲突的,有的可先行试点,在修改有关法律法规后正式实施。”这一决定中“与现行法律法规有冲突的,有的可先行试点”的提法,表明司法体制改革的有些问题只要内容正当,即“符合我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,有利于加强和改进党对政法工作的领导,有利于促进社会主义制度的自我完善,有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定,有利于促进经济发展和社会全面进步。”[⑥]在这样的前提下,即使“与现行法律法规有冲突”也可以进行试点。

  2008年全国各级试点院共监督“三类案件”5291件,人民监督员不同意检察机关原拟处理决定146件,检察机关采纳95件,占65%。共受理人民监督员提出对“五种情形”的监督164件,已向人民监督员反馈查处或查明情况154件。此外,人民监督员在执法检查中提出意见、建议80件,均将其整改或查证情况向人民监督员反馈或作出详细说明。[⑦]

  随着人民监督员制度试点工作的深入推进,其制度上的缺陷逐渐暴露。人民监督员的产生管理、履职依据、履职程序、独立性、监督意见的效力等方面,面临着普遍质疑。在这样的背景之下,在得到社会广泛认可的同时,人民监督员制度试点工作向着更加深入、规范的方向发展,各地检察机关在人民监督员的选任主体、选任范围、产生方式、人民监督员监督案件的对象、监督工作运行模式、人民监督员制度规范化的形式等各方面都进行了稳妥而大胆的改革。

  附:2003起各年人民监督员的情况[⑧]

  人民监督员
  三、当前人民监督员制度改革的特点

  为进一步推进试点工作的完善,2006年3月,最高人民检察院在全国确定4个人民监督员体制外试点市——四川省广安市、辽宁省锦州市、山东省日照市和宁夏自治区银川市,率先开展人民监督员“体制外”试点。在最高人民检察院部署的“体制外”试点之外,还出现了选任范围上和监督方式上的探索。这些探索的主要内容包括以下几个方面:

  (一)人民监督员“体制外”试点

  人民监督员“体制外”试点最早于2006年11月在山东枣庄山亭区实行[⑨]。此后,在四川、甘肃、湖南、云南等省人大常委会通过关于试行人民监督员制度决议的同时,安徽省人大常委会也通过了《关于加强人民监督员制度试点工作的决议》,云南省人大常委会还专项视察试点工作情况并对执行决议情况进行审议。

  特别值得一提的是,2007年10月12日,黑龙江省十届人大常委会第二十九次会议作出《黑龙江省人大常委会加强检察机关人民监督员制度试点工作若干问题的决定》。目前,该省检察机关正按照《决定》要求对新一届人民监督员进行选任。[⑩]随着人民监督员制度的法制化进程加快,逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。

  广安的做法是,将原设于广安市检察院的领导小组办公室改设在该市人大常委会人代工委,办公室主任由人代工委主任兼任,人民监督员由人大常委会相关机构选任和管理。进一步强化了制度的外部性特征随后,全市检察机关明显感受到了来自外部的监督压力,在新一轮试点后已监督的19件案件中,人民监督员同意拟处理意见的13件,占监督案件的68.4%。在不同意拟处理意见的6件案件中,经检察委员会研究,有3件采纳了人民监督员提出的案件处理意见,这有效地促进了检察机关办案法律效果和社会效果的统一。广安市的人民监督员制度被四川省检察院誉为“广安模式”。[11]应当肯定的是,体制外监督的“广安模式”对于保障人民监督员的外部性、确保监督效果具有进步意义。

  但是,以“广安模式”为代表的体制外监督仍然存在亟待进一步研究的问题:人民监督员的产生、选任和管理全部由地方负责,而排除了一体化的检察机关参与的可能性,同时,有可能让人民监督员制度在个别地方演化为司法地方化的工具。

  (二)“自荐为主,推荐为辅”产生人民监督员

  在最高人民检察院规定的“推荐”成为人民监督员之外,广安增加了公众自荐为人民监督员的方式,民众的参与热情超乎了大家的预想,在推荐(自荐)广安市人民监督员人选65人,自荐人员就占43.1%,最后确认的33名人民监督员中也有8名产生于自荐。[12]

  而重庆市为进一步加大人民群众对检察工作的监督力度,市检察院决定从2009年1月1日起,在全市检察机关全面实行人民监督员制度试点,并面向社会统一、公开选任人民监督员280名。人民监督员的产生方式则分为:1.组织推荐,机关、团体、企业事业单位、城镇及农村基层自治组织可根据人民监督员选任条件,经过民主协商,征得被推荐者本人同意,向检察机关推荐;2.公民自荐:公民个人可根据人民监督员选任条件,向检察机关推荐。相关组织和公民个人可在各区县(自治县)检察院领取推荐、自荐报名表,也可登陆市检察院“法律监督网”下载相关表格进行报名。也出现了“自荐为主,推荐为辅”的方式。[①]

  “自荐为主,推荐为辅”是中国特色的选拔民意代表参与司法的方式。西方国家选陪审团那种从选民中随机抽取的方式不符合中国国情,因为中国公民对公共事务参与的热情度不够,随机抽取可能会出现大量被抽取者不愿意参加的情况,影响组织人民监督员时的效率,这从各地选任人民监督员时报名者数量不够多就可以看出,而自荐方式就可以解决这个问题。自荐也体现了广泛的代表性,因为自荐不是检察机关选择的,可能来自各个社会阶层。当然,以上方式存在的问题也是明显的,即自荐后选任有一次筛选程序,而这一筛选是由选任机关自由裁量的,这使最后选定的人民监督员的代表性大大降低。

  (三)推行“上级院统一选任人民监督员模式”

  早在2004年8月16日《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》中就指出,“在直辖市、边远地区等‘三类案件’较少的基层试点院,可以由分、州、市院统一选任人民监督员,在分、州、市院辖区内统一履行监督职责。”目前上海、广西、江苏、海南、重庆等地试行上级院统一选任人民监督员模式。

  如重庆市检察院通过组织推荐和公民个人自荐相结合的方式统一选任人民监督员,各分院、基层院不再自行选任人民监督员。市检察院根据各区县人口数量分配5至9个人民监督员名额,全市统一选任280名,统称为“重庆市检察机关人民监督员”。所选任的人民监督员组成人民监督员库。实施监督工作时,从人民监督员库中抽取监督员进行。[13]

  在2008年5月23-24日 “人民监督员选任模式研讨会”与会人员认为,上级院统一选任人民监督员模式产生于当下的法治进程之中,其实践带有鲜明的中国特色,是对中国特色社会主义检察制度中存在问题的中国特色解决方案。[14]“下管一级”模式的优势主要体现在:一是可以克服司法地方化的弊端。通过合理调配,由外区域的人民监督员来监督案件,避免了检察机关在办理职务犯罪案件中,遇到所在地方各种外来消极因素的干扰。二是有利于加强对下级检察机关办案情况的监督。三是有利于规范辖区职务犯罪案件的查办。四是有利于整合工作资源,提高检察工作效率。每个区县院每年查办的职务犯罪案件数量不多,进入监督程序的“三类案件”就更少,因此需要人民监督员监督的案件比较少。下管一级的监督模式则有效地避免了资源和资金浪费,提高了监督工作效率。

  (四)扩大了人民监督员监督对象的范围

  按照最高人民检察院人民监督员制度的相关规定,纳入人民监督员监督的案件范围是职务犯罪案件,具体来说就是对“三类案件”、“五种情形”实施监督。各地在改革中将监督范围适当有所扩大。

  重庆市检察机关的人民监督员对下列情形和案件也可以提交人民监督员进行监督:一是职务犯罪案件发案单位、当事人及其近亲属不服检察机关对涉案款物的处理决定,提出申诉,检察长认为有必要提交监督的;二是市院检察长或分院检察长认为有必要提交监督的其他案件。”[15]在检察机关办案过程中,如果说对人的处理即定罪量刑还有法院最后一道关进行监督的话,涉案款物的处理,是一个完全没有任何第三者监督的行政性行为,将此纳入人民监督员监督范围,非常必要。2007年7月,内江市威远县检察院出台《涉检信访申诉案件接受人民监督员监督暂行规定》,也将涉检涉财信访案件纳入人民监督员监督范围,邀请其参加涉检信访案件处理听证会。[16]“检察长或分院检察长认为有必要提交监督的其他案件”纳入监督范围,体现了灵活性,对检察机关内部争议很大、特别是检察长与检察委员会意见不一致的案件,在社会上影响很大的案件等纳入监督范围,是非常必要的。

  2007年,泸州市龙马潭区制定《被害人不服检察机关不批准逮捕接受人民监督员监督暂行规定》,将一般刑事案件批准逮捕环节纳入监督范围,因为批准逮捕是针对公安机关的案件,[17]所以,在这一问题上,人民监督员的监督范围扩大到了自侦案件以外,但是,这一做法只针对“被害人不服检察机关不批准逮捕”的案件,而对“被告人不服检察机关批准逮捕”的情况没有包括在内,只从打击犯罪考虑,没有从保护人权方面考虑,所以完全可以将范围改为包括两种情况的“当事人不服检察机关批准或者不批准逮捕决定”的情形。

  在四川省广安市岳池县人民检察院的深化人民监督员工作试点中,把署名举报拟不立案,被害人不服不批准决逮捕决定、不起诉决定且公安机关未提请提议复核,申诉人对刑事申诉复查决定不服以及在当地有重大影响的案件也纳入人民监督员范围,效果很好。[18]这几种情况同样是检察机关缺乏监督、容易激发社会矛盾导致长期上访申诉的案件,纳入人民监督员监督范围,充分发挥了人民监督员制度息诉息访、维护社会和谐稳定的积极作用,也是可以肯定和推广的。

  (五)形成了四种具体运行模式

  在各地的改革和探索过程中,以保障人民监督员的独立性和有效性为目的,形成了四种模式。

  一是传统的同级监督模式。目前,全国大多数检察院采取的是“同级监督”模式,同级监督的模式中,又分为两种具体方式。即按照最高人民检察院《关于对人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,各院自己选任人民监督员对本院办理的自侦案件进行监督。

  目前全国检察机关绝大多数都是检察机关主导人民监督员选任管理,这也导致人民监督员制度从一开始就面临着外界“检察机关自己请人监督自己”的质疑,这也是我们不容回避的一个硬伤。[19]由于自行选任明显存在“自己请人来监督自己”这样的逻辑上的缺陷,实际上的效果当然也不是理想的。

  二是下管一级(上提一级)的模式。这样做的地方主要有上海、北京、重庆。上海市检察院实施人民监督员制度工作“下管一级”的工作模式之后[20],北京借鉴上海检察院的“上提一级监督模式”。[21]重庆也采纳了类似监督模式。[22]

  与以往的“同级监督”模式相比,“上提一级”监督模式能够有效的克服“同级监督”模式存在的弊端方面有制度优势。但是,在市级以上检察机关实行“上提一级”监督模式,囿于地理位置、交通、案件规模等条件的限制,不具有普适性。这也是为什么这一模式在省级检察院实行时,主要在上海、北京、重庆三个直辖市实行的原因。

  三是同级异地交叉监督模式。在人民监督员制度试点工作实践中,山西省开展了人民监督员交叉监督“三类案件”活动。此次交叉监督是由监督单位的人民监督员与被监督单位的人民监督员共同评议或表决监督案件,原则上在市级检察院所属的县区检察院之间进行,省检察院和市级检察院可根据实际选择下级检察院拟监督的、具有典型意义的“三类案件”上提一级进行监督。交叉监督的过程还要进行录音、录像,制作视听资料上报。[23]另外,还有些地方进行了“个案异地交叉监督”。2008年8月,山东省枣庄市台儿庄区人民检察院对被举报人邱某是否应当立案进行人民监督员监督时,市检察院指派峄城区4名人民监督员与台儿庄区3名人民监督员共同参加了案件监督会,举报人代表也列席了会议。7名人民监督员一致同意办案部门不予立案的决定,举报人对结果表示信服,决定息诉罢访。[24]

  但可以看出的是,上述两地的异地交叉监督还并没有形成制度,山西的做法只是为了克服“有的单位从未监督过一起案件”的局面而开展的一次临时性的活动,而山东枣庄异地监督的启动则是因为“举报群众不服,并表示将继续上访举报。由于该案影响较大,群众反映强烈。”[25]应当说,上述两地的异地交叉监督没有形成制度化。这一做法的好处是可以克服本地同级认民监督员监督案件时的熟人化和本地化的问题,提高人民监督员监督案件时的独立性;也能提高决定的权威性使当事人和举报人能够更加信服检察机关的决定。

  四是上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式。从2006年9月开始,成都市人民检察院在所辖的成华、青羊、都江堰三个基层院开展了人民监督员由市院统一选任、集中管理,案件由市院人民监督员集中监督的试点。并于2007年11月份开始,借人民监督员选任换届之机,在全市范围内全面实行市级院人民监督员集中监督案件模式。迄今已经对25件“三类案件”、2件“五种情形”进行了监督。现在,成市级院人民监督员由市级院统一选任、集中管理,基层院不再选任人民监督员,全市应当进入监督程序的“三类案件”和“五种情形”由市级院组织人民监督员统一进行监督的案件监督模式。特别是确立了“交叉监督”的原则,即市院办理的案件由基层院推荐的人民监督员进行监督,基层院办理的案件由市院或者其他基层院推荐的人民监督员进行监督,形成了相对于接受监督的检察院是外部监督、相对于整个检察系统是内部监督的格局,在一定程度上实现了监督的“外部性”特征。[26]

  虽然成都市检察院“人民监督员由市级人民检察院按照一定的条件在全市范围内统一选任”,没有实行体制外监督即由人大选任人民监督员进行监督,这是其固有的缺陷,但仅从运行模式上来看,是一种最优的监督模式。一是因为不是由本地的监督员进行监督克服了人民监督员本地化、熟人化带来的问题;二是可以在全市范围内合理调配监督资源,避免有的地区人民监督员很少或者没有案件可以监督时的资源浪费。

  (六)改革措施以地方立法形式推进

  如前所述,自2006年起,各地人民监督员体制外试点改变检察机关自行任命监督员的具体方法是改由检察机关所在地的人大任命人民监督员。

  2007年7月,第十届全国人大代表、山东省人民检察院检察长国家森就改进人民监督员的选任方式等问题,推进人民监督员制度法制化,专门致信全省各地市委书记、市人大常委会主任,引起热烈反响。目前已有四川、甘肃、云南、湖南、安徽等5个省的人大常委会专门就试行人民监督员制度作出了决议。[27]

  根据《立法法》第六十四条规定,地方立法机关有权在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,为执行法律的有关规定,根据本行政区域的实际情况作出具体规定。由地方立法机关对人民监督员的选任、管理、权利、义务及经费保障等问题作出具体规定主要是着眼于保障和规范公民有序行使权利,不涉及国家权力制度,不涉及公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等必须制定法律的事项,不会产生与国家立法的冲突。

  三、完善人民监督员制度的立法设想

  2008年,2月28日,人民监督员制度作为加强对司法权的监督制约与尊重和保障人权的重要举措,被载入《中国的法治建设》白皮书。这是人民监督员制度第四次通过白皮书的形式向全世界宣示其重大现实意义和深远历史意义,白皮书指出:“人民监督员试点工作平稳推进,重点对不服逮捕、拟撤销、拟不起诉案件实施监督。涉及检察人员办案不文明、不规范的投诉明显减少。”人民监督员制度,成为体现中国民主法治进步的精彩一笔。2008年3月18日,第十一届全国人民代表大会第一次会议表决通过了最高人民检察院工作报告,并在《关于最高人民检察院工作报告的决议》中明确指出:“同意报告提出的2008年的工作安排”。而工作报告提出的2008年的工作安排重点之一,就是“全面实行人民监督员制度,推动人民监督员制度法制化,健全检察工作接受人民群众监督的机制。”

  2008年5月16日,最高人民检察院检察长曹建明主持召开党组会,在听取试点工作情况汇报和领导小组关于深化试点工作的意见后,进行了专题讨论研究,根据党中央的指示和全国人大的要求对试点工作进行了新的部署。会议认为:要以改革的精神来推进人民监督员制度的改革。[28]可见,从高层对人民监督员制度的肯定和将来的改革期望来看,人民监督员制度将走向更加完善、规范,我认为,其发展趋势主要包括以下内容:

  (一)对人民监督员制度正式立法

  人民监督员制度自2003年8月试点以来,得到了社会各界的理解和支持。2004年至2007年的全国两会上,人大代表和政协委员们在审议、讨论最高人民检察院工作报告时,对人民监督员制度给予充分肯定,并提出议案、提案和建议,呼吁为人民监督员制度立法。

  据统计,自2004年以来,全国两会上共有全国人大代表500余人次和2名全国政协委员提出关于为人民监督员制度立法的16项议案、1项提案和5项建议。其中,2005年有120名人大代表提出4项议案;2006年有258名人大代表提出8项议案、1名人大代表提出1项建议、2名政协委员提出1项提案;2007年有124名人大代表提出4项议案、4名人大代表提出4项建议。[29]代表委员们就人民监督员制度的立法提出了三种方案:一是将人民监督员制度纳入《人民检察院组织法》。二是将人民监督员制度纳入《刑事诉讼法》。三是制定人民监督员制度的单行法律。

  我国立法部门应当重视人大代表的议案、提案和建议,对人民监督员制度及时进行立法,具体条款可以在《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中加以规定,即通过《检察院组织法》规定人民监督员的条件、产生方式、职权,通过刑事诉讼法规定人民监督员的工作程序。同时,上述法律的规定可以是原则性的内容,祥细的实施细则可以通过最高人民检察院的司法解释进行规范。

  (二)统一全面推行“体制外”监督

  人民监督员制度试行之初,人民监督员由检察机关自己选任、检察长颁发证书只能是一种过渡性、临时性方案。试点工作深入开展后,特别是到了法制化、规范化阶段,这一选任模式就会影响到人民监督员选任的公正性和公信力问题。为了提高由人民监督员监督行为的权威性和公信力,一些地方开始进行外部化选任模式的探索,通过地方外部机构的介入,不同程度地赋予了各地监督工作以体外监督的社会公信力,强化了监督行为的外部性和权威性。

  但是,目前对人民监督员进行体制外试点的,只是部分检察机关试行,大部分地区仍然是由检察机关自已聘任人民监督员。人民监督员制度试点工作,是检察体制改革中的一项全新的工作,包括人民监督员产生方式在内的许多问题,在试点工作中正在得到规范和完善。随着人民监督员制度的法制化进程加快,实现所有检察院的人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。

  具体做法是,由人大常委会负责人民监督员的选任,通过人民代表大会表决决定人民监督员名单,由人大对人民监督员进行日常管理。

  (三)改革人民监督员的选拔范围

  在人民监督员的产生上,现在的一般做法是检察机关和人民监督员候选人所在单位协商后确定人选、颁发证书并组织监督评议。这种做法存在几方面弊端,需要切实加以改进:一是产生的人民监督员权威性不强,社会认可程度不高,公信度较低;二是选任的人民监督员具有组织化、精英化、官方化色彩,领导干部居多,民意代表性、广泛性不足。。

  各地在探索中将过去的“由检察机关任命”的做法改变为为向社会统一、公开选任,并在选任条件方面也进行了重大改革。重庆市检察院从2009年1月1日起,在全市检察机关全面实行人民监督员制度试点,并面向社会统一、公开选任人民监督员280名。在省级检察院面向社会统一、公开选任人民监督员,重庆市检察院是首次。担任人民监督员的条件有:(一)拥护中华人民共和国宪法;(二)有选举权和被选举权;(三)年满二十三周岁;(四)品行良好、公道正派、热心公益;(五)身体健康,有履职时间;(六)在重庆市工作或有固定居所。[30]

  可以看出,在重庆市检察院的规定中,过去强调的文化程度不再是担任人民监督员的条件。体现了广泛的代表性,这与西方国家选择陪审团成员的标准大致相同。[31]

  我国人民监督员在很多地方作了不必要的限制,从重庆市的改革来看,此次重庆市扩大人民监督员范围的做法值得推广,但从根本上说,还需要增加人民监督员的数量和随机性,使更多的人有可能参与到人民监督员行列中来。

  此外,在人民监督员筛选过程中,对于同等情况下都符合条件的报名者,筛选掉哪些人,这是由检察人员“主观选择”的结果,只要是主观选择,就会带有检察人员自身的价值判断,削弱了人民监督员的代表性,如前述重庆市的做法,所谓1:1的基数报名之后再进行筛选,只能是主观选择的结果。如果改为由人民监督员办公室筛选掉不合格人员后,再由电脑从合格人选中随机抽取需要的数量则能够克服“主观选择”的弊端。

  (四)加强人民监督员决定的法律拘束力

  即是否应当赋予人民监督员决定强制性效力的问题。日本的检察审查会在2004年前只有“建议”的作用,规定了强制效力,而2004年后,检察审查会的决定具有了强制效力。为了使检察权的行使反映民意,日本参考美国的大陪审团制度于1948年颁布了《检察审查会法》,创设了检察审查会制度。

  检察审查会认为不起诉决定错误或不当时,可向检察机关提出“再起诉”的劝告,但该劝告对于检察机关没有强制性。2004年第62号法律对《检察审查会法》进行了重大修改。[32]修改后的法律规定,在检察审查会作出了适于起诉的决议后,如果检察官对于该决议所涉及的案件再次作出不起诉处分时,或者自适于起诉决议的决议书副本送达之日起3个月内,未收到检察官作出的关于案件处分的通知时,即开启第二阶段的审查。3.明确了二次审查后决议的强制力。当检察审查会对检察官的不起诉处分进行了二次审查后,仍然认为适于起诉时,应当作出起诉决议,即起诉决议具有法律拘束力。

  在我国,我国人民监督员的表决意见仅起到“建议性”作用,意见是否被采纳,由检察机关决定,所以,人民监督员意见被检察机关采纳的比率不到60%。但人民监督员所作的决定既然是“直接民主”的一种方式,应赋予其以法律效力。在以后的立法中,在特定程序限制下赋予人民监督员意见以强制效力,是应当考虑的重要问题。,

  (五)推行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”

  在人民监督员制度的四种具体运行模式中,“同级监督模式”无法克服学界和检察机关所诟病的地方化、熟人化问题。而在上提一级(下管一级)和异地交叉监督两种模式中,都无法解决上级机关仍然是本地人民监督员监督的问题。而成都市模式的“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”,克服了以上各种模式的缺点,使上级以及下级各地检察院都是由其他检察机关的人民监督员进行监督。与其他模式相比,具有天然的优势。

  其主要的优点有:(一)有利于实现人民监督员制度的公正价值。在全市范围内实现市院与区县之间、区县之间的“交叉监督”,人民监督员可以克服地域观念,更超脱。(二)有利于实现人民监督员制度的效率价值。由于各个地区社会、经济发展不平衡,“三类案件”数量也有极大差异,在成都市的各区县,有的地方每年监督近10件案件,有的地方几乎没有。通过统一选任、集中监督模式,在全市范围内合理调配监督资源,避免了资源浪费。[33]另外,按照最高人民检察院《关于人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见(二)》之规定,“上级人民检察院侦查部门或者公诉部门审查下级人民检察院报送的拟撤销案件或者拟不起诉案件后,认为下级人民检察院拟决定撤销的案件应当作不起诉处理,或者下级人民检察院拟决定不起诉的案件应当作撤销案件处理的,应当启动本院人民监督员的监督程序。在监督中应当向人民监督员介绍下级人民检察院人民监督员的表决意见,将审查意见和本院人民监督员的表决意见一并报请检察长或者检察委员会决定”。这就意味着存在人民监督员“二次监督”的情况。实行集中监督模式后,将监督程序后置,就可以有效地避免这一违背诉讼经济原则的情况发生。

  成都市的这种模式,可以在各地推广,推广的方式可以分为两种,一种是在地域比较小、人口较少的直辖市可以在全市范围内由直辖市人民检察院统一选任人民监督员(重庆市就是这么做的),在全市范围内实行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式” “上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”;在地域比较广的省、自治区,则只在各地区推行,各地、市(地级市)统一任命本地区的人民监督员,各基层人民检察不另设人民监督员。而在省自治区和其下一级的地、市(地级市)之间,不实行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”。

  当然,以上两种方式中,人民监督员的任命方式也必须是体制外的,即由人大常委会任命,对直辖市人民监督员,统一由直辖市人大常委会任命。在省自治区和其下一级的地、市(地级市)的人民监督员,统一由地、市(地级市)人大常委会任命,基层检察院不再有本级人大任命的人民监督员;对各省、自治区的人民监督员,由本级人大常委会任命,但必须照顾地区平衡,而不是象现在,大部分是省会或者区府所在地的城市的公民中产生,这样做尽管会带来一些效率上的问题,即人民监督员离省(自治区)检察院所在地比较远,但是省一级检察院审理的案件数量也相对较少,效率问题不会对案件的处理形成很大的影响,而且尽管克服了人民监督员本地化、熟人化的倾向。以上人民监督员都在自荐与推荐相结合的公民中产生。

  (六)扩大监督的案件范围和情形

  如前所述,实践中人民监督员监督范围有扩大,此外,还有人在理论上主张“将数量更多的公安机关侦查终结移送检察机关而检察机关作出不起诉决定的纳入其监督范围” [34],我同意这一建议,因为不起诉是已经构成轻微犯罪的案件的不交付法院审判的处理,也就是对已经构成犯罪的案件作不作犯罪处理的问题,关系到被告人是否会定罪判刑这样的重大问题,既容易侵犯被告人权利,把本该不起诉的案件进行起诉,也容易产生检察人员滥用职权、钱权交易的问题。所以,应当改变现在人民监督员只监督检察机关自已侦查的案件的情况,对公安机关侦查终结移送检察机关而检察机关作出不起诉决定的案件纳入其监督范围。

  另外,人民监督员是否可以代行西方国家“治安法官”、或者“侦查法官”的职能,行使审查批捕的权力,也是一个可以探讨的问题。检察官不是“中立及超然”的司法人员,不应当有对强制措施的批准权,至少不应当对自侦案件具有强制措施批捕权。检察机关没有批准或决定强制性措施的权力,是世界性趋势。所以,需要对此改革是法学界和实务界的共识。但在怎么改的问题上,有两种不同的看法有些人主张由通过法官令状来进行司法控制[35],但朱效清先生不同意这个观点,他认为:“由于我国不实行法官独立审判制度,法官要服从审判委员会的决定,加上实际存在的下级法院向上级法院的案件请示制度,法官还要服从上级法院的决定,故即使在法院内设立预审法官或在现行的基层法院之外设立预审法院,也难以有效阻隔批捕权与审判权之间的相互影响和干扰,因而必须使新设立的预审法院与现行的审判法院不属同一系统。”那么,应当如何解决对自侦案件的逮捕权制约不足的问题呢?有两个方案可供选择:方案一是除坚持逮捕决定报上一级检察院备案审查外,实行人民监督员制度,即由人民监督员对当事人不服逮捕决定的案件进行评议,如果人民监督员认为不应逮捕,则作出逮捕决定的检察院应将此案提请检察委员会讨论决定。方案二是由上一级检察院负责批捕。[36]我个人不认为这一方案是一个很好的方案,但在我国实行司法审查、由法官签发令状的制度之前,由人民监督员分享批捕权,不失为一个很好的权宜之计。

  综合前述实践中新出现的监督情形和学者们在理论上设想的监督情形,人民监督员监督的案件范围包括:在 “三类案件”外应当增加五类对实体问题处理有争议的案件:一是署名举报拟不立案的案件;二是职务犯罪案件发案单位、当事人及其近亲属不服检察机关对涉案款物的处理决定;三是被害人不服公安机关侦查终结后检察机关决定不起诉的案件;四是申诉人对刑事申诉复查决定不服以及在当地有重大影响的案件;五是检察长认为有必要提交监督的其他案件。同样,在五种情形之外也增加几种情形:一是当事人不服检察机关批准或者不批准逮捕决定;二是在自侦案件中当事人不服逮捕决定;三是检察长认为有必要提交监督的其他情形。


  *高一飞,男,1965年出生,湖南桃江人。西南政法大学法学院教授,法学博士,美国丹佛大学博士后。主要研究方向为刑事诉讼法

  [①]高一飞:《人民监督员制度的正当性探讨》,《贵州民族学院学报》2005年第1期。
  [②]王治国:检察机关实行人民监督员制度试点2年回顾与展望,检察日报,2005-10-17。
  [③]贾春旺:最高人民检察院工作报告(2004年03月10日 贾春旺)
  [④]贾春旺:最高人民检察院工作报告(2005年3月9日)。
  [⑤]贾春旺:最高人民检察院工作报告(2007年3月13日)。
  [⑥]参见2006年5月3日《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(中发[2006]11号)。
  [⑦]最高人民检察院人民监督工作办公室人民监督员工作处:2008年人民监督员制度试点工作总结,http://fy.jcrb.com/fyfz/rmjdy/dinqi/200903/t20090304_187342.html,2009-03-04。
  [⑧]资料来源于2004年至2008年各年度最高人民检察院工作报告。但2009年最高人民法院工作报告没有总结人民监督员实施的具体情况,其材料来源于:最高人民检察院人民监督工作办公室人民监督员工作处:2008年人民监督员制度试点工作总结,http://fy.jcrb.com/fyfz/rmjdy/dinqi/200903/t20090304_187342.html,2009-03-04。
  [⑨]从“内选”到“外任” 枣庄向社会公开选任人民监督员----人民监督员由检察长提请人大常委会任命,http://npc.people.com.cn/BIG5/15177/53060/5001720.html,2006年11月06日。
  [⑩]韩兵:“体外化”选任破解监督难题,检察日报,2008-1-14.
  [11] 参见新华网四川广安分频道:《“广安模式”吸引外来眼球》,http://guangan.99114.com/corp/News_329534.html,2007-04-07。
  [12] 参见新华网四川广安分频道:《“广安模式”吸引外来眼球》,http://guangan.99114.com/corp/News_329534.html,2007-04-07。
  [13]今年人民监督员的选任较以往有何不同?http://cq.cqnews.net/cqztlm/qt/ygjc_20081118/jj/200811/t20081118_2620729.htm,2008年11月18日,华龙网。
  [14]高检院办公厅人民监督工作办公室人民监督员工作处:人民监督员选任模式研讨会综述,《方圆法治·人民监督员》,2008年第18期。
  [15]今年人民监督员的选任较以往有何不同? http://cq.cqnews.net/cqztlm/qt/ygjc_20081118/jj/200811/t20081118_2620729.htm,2008年11月18日,华龙网。
  [16]人民监督员制度“体外”试点寻求立法规范,http://npc.people.com.cn/GB/71673/8169104.html,2008年10月14日。
  [17]人民监督员制度“体外”试点寻求立法规范,http://npc.people.com.cn/GB/71673/8169104.html,2008年10月14日。
  [18] 参见郭彦: 深化人民监督员制度要在五个方面下功夫,人民检察,2007年第04期。
  [19]人民监督员制度“体外”试点寻求立法规范,http://npc.people.com.cn/GB/71673/8169104.html,2008年10月14日,。
  [20] 71名社会人士被选为新一任检察机关人民监督员,http://news.sohu.com/20080612/n257453314.shtml,2008-6-12。
  [21] 参见马剑光:《案件监督模式之选择——以北京市检察机关的试点为视角》,载《方圆法治:人民监督员》,2007年第12期。
  [22]徐盈雁 沈义:重庆统一公开选任人民监督员 实行“下管一级”监督,检察日报,2008年11月18日。
  [23]提升工作热情提高监督质量“三类案件”将被交叉监督, 2008年06月12日,山西法制报。
  [24]李晓波 钟宜友:枣庄市检察院试点新制度减少干扰 人民监督员异地交叉监督案件,法制日报,2008年08月28日。
  [25]李晓波 钟宜友:枣庄市检察院试点新制度减少干扰 人民监督员异地交叉监督案件,法制日报,2008年08月28日。
  [26]王静 黄钢:市级院人民监督员集中监督案件模式解析与构建,——以成都市检察机关的试点为视角,载四川省人民检察院2008年12月编:《人民监督员制度试点与改革研讨会论文集》第82-89页。
  [27]本刊评论员:推进人民监督员制度法制化,《方圆法治·人民监督员》2007年第14期。
  [28]本刊评论员:领会精神 调整思路 推动人民监督员制度规范化与法制化进程,《方圆法治·人民监督员》2008年第18期。
  [29]徐盈雁:人民监督员立法:数百代表提出三种方案,检察日报,2007年05月14。另有资料表明,到2007年7月为止,在一些地方人大机关积极为人民监督员制度立法推波助澜的同时,全国人大代表建议加快人民监督员制度立法的呼声越来越高,2005年以来的全国人民代表大会上,先后有503人次提出人民监督员制度立法的议案、建议。推进人民监督员制度法制化,http://fy.jcrb.com/shownews1.aspx?newsid=745,《方圆法治》,2007年第14期。
  [30]记者罗玺:重庆检察院面向社会选任人民监督员今报名,http://www.cq.xinhuanet.com/news/2008-11/19/content_14956151_6.htm,2008年11月19日。
  [31]日本检察审查员不能担任检察审查员的情形来看,条件非常宽松,不能担任者为:小学未毕业者等(第5条“欠格事由”);基于特定身份不能就任检察审查员职务的人,如天皇及其家人、行政执法官员、司法人员等(第6条“不适格事由”);检察审查员回避的情形,如本人是犯罪嫌疑人或被害人等(第7条“除斥事由”);不宜再担任检察审查员职务的情形,如年满60岁以上者等(第8条“职务辞退”)。全日本有超过200个的检察审查会,每个审查会有11名成员,而且每三个月就会更换一半的成员,因此审查会的成员具有广泛的群众代表性,他们中有工人、农民、渔民、店员、学生、家庭主妇、医生、作家、公司职员、公务员、教师等。审查会成员所具有的广泛性,使日本国民参与司法得到了一定的保障,从一个方面而言也提高了国民乃至整个社会的法律意识。参见罗永红:日本检察审查会的启示,《河南社会科学》2007年第4期。
  [32]宋英辉:日本刑事诉讼制度最新改革评析,《河北法学》2007年第1期。
  [33]王静 黄钢:市级院人民监督员集中监督案件模式解析与构建,——以成都市检察机关的试点为视角,载四川省人民检察院2008年12月编:《人民监督员制度试点与改革研讨会论文集》第82-89页。
  [34]罗永红:日本检察审查会的启示,《河南社会科学》2007年第4期。
  [35]参见高一飞:从部门本位回归到基本理性----对检察机关职权配置的思考,《山西大学学报》,2008年第6期。
  [36]朱孝清:研讨会上答质疑——对检察制度若干问题的争鸣,人民检察,2008年第13期。


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