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《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》的理解与适用

2017年01月18日08:01 东方法眼张勇健 程新文 张进先 王毓莹 评论字号:T|T

核心提示:为正确审理食品药品纠纷案件,依法保护消费者的合法权益,2013年12月9日,最高人民法院审判委员会第15次会议讨论通过了《关于审理食品药品纠纷案

  为正确审理食品药品纠纷案件,依法保护消费者的合法权益,2013年12月9日,最高人民法院审判委员会第15次会议讨论通过了《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(以下简称《规定》)。该《规定》自2014年3月15日起施行。现就如何理解和适用《规定》中的重要问题谈谈我们的认识,以飨读者。

  一、《规定》的起草背景和过程

  “国以民为本,民以食为天”。食品、药品安全关系到公民的人身健康和生命、财产安全,也关系到社会的稳定与发展。近几年来,我国频繁发生食品、药品安全事件,如苏丹红、毒胶囊以及问题奶粉等事件,屡屡引发社会公众对食品、药品安全的心理恐慌,对社会稳定和经济发展造成巨大冲击。国家高度重视食品、药品安全问题,在2013年12月23日至24日召开的中央农村工作会议上,中央要求用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保人民群众“舌尖上的安全”。《规定》的制定,立足于依法维护广大消费者的合法权益,引导因食品、药品质量问题、安全问题受到损害的消费者运用法律手段维护合法权益,同时依法制裁假冒伪劣食品、药品的生产经营者,以构建规范有序、安全放心的食品、药品市场。

  近年来,消费者因购买、食用食品或者使用药品发生纠纷,向人民法院提起诉讼的呈小幅上升趋势。据不完全统计,2010年—2012年人民法院共受理食品、药品纠纷案件13216件。由于食品、药品纠纷涉及人身损害,不仅会产生违约责任,而且还会产生侵权责任,案件受到食品安全法、消费者权益保护法、合同法侵权责任法等一系列法律法规的调整,适用法律非常复杂,办案中遇到的程序和实体问题亟待解决。由于各地法院对相关法律条文的理解不同,出现了同案不同判的情况,因此,需要通过制定司法解释加以规范。为统一裁判尺度,维护司法权威,《规定》应运而生。

  最高人民法院高度重视该司法解释的起草工作,严格遵循立法精神,重视调查研究,强化司法解释内容的针对性和可操作性。制定司法解释期间,起草小组奔赴各地进行调研,准确掌握在审理食品药品纠纷案件司法实践中存在的新情况、新问题、新变化,为制定司法解释提供了翔实、准确、科学的依据。起草过程中,我们密切注意到了《规定》要贴近审判工作,真正解决实际问题,还充分发扬民主,认真采纳有关立法机关、各有关行政机关、中国消费者协会以及专家学者的意见。经过深入调研论证,广泛纳谏,出台了该《规定》。& [- o- P8 f6 l3 t, f

  二、制定《规定》的依据

  由于食品、药品纠纷涉及的法律关系非常复杂,可能同时引发民事、行政、刑事责任,民事责任中又涉及违约责任与侵权责任,因此制定《规定》的依据包括诸多法律、行政法规和司法解释,仅《规定》第14条民事责任优先所依据的法律就有四部。但主要依据的是合同法侵权责任法、消费者权益保护法和食品卫生法,此外还有民法通则、药品管理法、产品质量法、标准化法等。具体而言,《规定》第10条关于挂靠经营食品是依据侵权责任法,同时参照旅游纠纷司法解释和道路交通安全纠纷司法解释规定。《规定》第12条关于食品、药品检验机构的责任,是依据药品管理法第八十七条制定的。《规定》第13条关于认证机构的责任是依据认证认可条例制定的。《规定》第15条关于价款十倍赔偿金是依据食品卫生法第九十六条制定的。《规定》中的若干程序问题是依据民事诉讼法制定的。《规定》中霸王条款的效力认定、虚假广告的责任承担、第三网络平台交易者的责任承担等问题主要是依据消费者权益保护法制定的。

  三、《规定》的适用范围

  《规定》适用的范围很广泛,消费者与食品、药品的生产者、销售者、广告经营者、广告发布者、推荐者、检验机构、认证机构等主体之间因购买、食用食品或者使用药品发生的纠纷均适用《规定》。需要说明的是,只要是消费者与食品、药品的生产者、销售者之间因购买、食用食品或者使用药品产生的合同纠纷或侵权纠纷,都可适用《规定》,而不仅仅局限于因食品、药品的质量安全问题引起的纠纷。民事司法解释更侧重于对消费者损失的补偿,因此,从更好地维护消费者权益的角度出发,即使不存在食品、药品质量安全问题,仅造成财产损失的,也可适用《规定》。依照食品卫生法的规定,保健食品、食用农产品也属于食品范畴,故因保健食品、食用农产品引起的质量纠纷也适用《规定》。化妆品、保健品虽不属于药品,但其性质与药品类似,其产品质量直接关系消费者人身健康,故应参照适用《规定》。民事诉讼法确立了公益诉讼制度,消费者权益保护法进一步规定消费者协会有权提起公益诉讼。有诉讼主体资格的消费者协会因群体性食品、药品安全事故提起的公益诉讼,实际上是代替消费者诉讼,其本质也属于消费者维权。因此,《规定》明确消费者协会依法提起公益诉讼的,参照《规定》处理,这正是顺应民事诉讼法和消费者权益保护法的修改,以更好地维护消费者权益。

  四、食品、药品的赠品引起的纠纷

  食品、药品事关消费者的人身安全,即使是赠品,也必须保证质量安全。消费者对赠品虽未支付对价,但是实际上赠品的成本已经分摊到付费商品中,故赠送的食品、药品造成消费者权益损害的,生产者与销售者亦应承担赔偿责任。但考虑到消费者毕竟在形式上未支付价款获赠食品、药品,故对于生产者、销售者承担责任的条件作一限定,即该赠品必须实际出现了质量安全问题,造成了消费者的损害,消费者才能主张权利。如果赠与的食品符合安全标准,但包装或者食品本身质量有瑕疵,或者数量短缺,消费者主张权利的,人民法院一般不予支持。

  五、知假买假者主体资格的认定

  知假买假在食品、药品买卖中经常出现,其中包括两种情况,一种是消费者在购买食品、药品前已知食品不合格(如过期食品)而故意购买,另一种是具有一定专业技术的职业打假人,以营利为目的故意购买不安全食品,然后以消费者身份主张权利。审判实践中,对知假买假者的主体资格有的法院认可,有的法院则不予认可,造成了同案不同判。我们认为,应确认知假买假者的消费者主体资格。这种知假买假者客观上是在为消费者维权,对于打击无良商家,维护消费者权益具有积极意义,而且人民群众普遍欢迎。虽然知假买假者主观上存在谋取私利的企图,但是从社会效果看,其行为客观上能够有效抑制制假售假,有利于弥补消费者维权的不足。因此,《规定》第3条对购买者知假买假的,认定其具有消费者主体资格。然而,对于职业打假人或者打假组织来说,虽然其打假客观上有利于抑制制售假冒伪劣食品、药品行为,但考虑到职业打假通常是有组织、经常化的活动,不符合消费者权益保护法对消费者的界定,故对其消费者身份不宜确定。职业打假者购买不合格食品、药品后提起诉讼的,人民法院应予受理,并依照产品质量法第四章和合同法第七章、第九章的规定处理。

  六、食品药品虚假广告责任的认定

  目前,我国广告市场存在不规范现象,虚假食品、药品广告并不鲜见。少数商家为扩大其市场销售份额,利用媒体、明星代言人做虚假广告,损害了消费者的合法权益,危害了人民群众的身体健康。审判实践中,与食品、药品广告有关的纠纷也越来越多,需要对相关主体的责任加以明确。媒体、明星代言人做虚假广告获取大量经济利益,消费者基于对广告的信赖而购买食品、药品遭受损失,根据权利义务相一致的原则,《规定》第11条明确消费者可以依照消费者权益保护法的相关规定,请求广告经营者、发布者承担连带责任。本条规定同时还明确,社会团体或者其他组织、个人利用虚假广告推销食品、药品,造成消费者损害的,依照消费者权益保护法的相关规定应当承担连带责任。考虑到在连带责任中,有时广告的经营者、发布者、代言人的支付能力不足,或者在诉讼中找不到,法院可以依法追加食品、药品的生产者、销售者为当事人,这不仅有利于查明案情,而且更有利于消费者权益的保护。

  七、对不安全食品经营者的惩罚性赔偿

  《规定》第15条是对食品卫生法第九十六条规定的解释。该法第九十六条规定了价款十倍赔偿金的惩罚性赔偿。实践中有不少人认为,请求惩罚性赔偿必须以造成实际人身损害为前提,如果仅仅购买了不安全食品,不得请求价款十倍赔偿金。其依据是侵权责任法第四十七条规定:“明知产品存在缺陷仍然生产、销售,造成他人死亡或者健康严重损害的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”该法晚于食品卫生法施行,应遵循“新法优于旧法”的法律适用原则。我们认为这是误解,因为:第一,食品卫生法是特别法,应优先于侵权责任法适用;第二,食品卫生法第九十六条的立法本意并不限于人身权益损害,还包括违约损失;第三,消费者权益保护法第五十五条也规定惩罚性赔偿适用于违约之诉和侵权之诉,进一步说明惩罚性赔偿不受人身权益遭受损害的限制,而且消费者花钱购买的食品不能食用本身就是损失。因此,《规定》第15条明确规定“消费者除要求赔偿损失外,”还可以向经营者主张价款十倍赔偿金。意思是只要消费者购买了不安全食品,即可主张十倍赔偿金。本条还规定“或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿”,主要考虑到与两部法律的衔接,一是与正在修改的食品卫生法衔接,该法律修正案规定了生产或者故意销售不安全食品最低赔偿1000元;二是与即将施行的2013年消费者权益保护法衔接,该法规定的惩罚性赔偿标准不同,消费者可以在生产者或者销售者制售的食品虽然合格但存在欺诈的情况下请求获得惩罚性赔偿。

  值得注意的是,在法律适用上,如果食品存在质量安全问题,应当适用食品卫生法第九十六条的规定支付十倍赔偿金;而在食品企业采用严于食品安全标准的企业标准时,虽然食品不合格,但在食品安全标准之上,此时不能适用食品卫生法,而应当适用消费者权益保护法的相关规定。另外,在归责原则上,对于生产者适用的是无过错责任,对于销售者适用的是过错责任。食品卫生法第九十六条规定的价款十倍赔偿金不仅适用于侵权之诉,而且适用于违约之诉

  八、食品安全标准的认定

  我国的食品标准原来由国家15个部门负责制定,包括:食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准。食品卫生法公布之后,原卫生部出台了《食品安全国家标准“十二五”规划》,拟将现有的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准整合成唯一的强制性标准。目前,国家卫生计生委已将食品安全国家标准清理完毕,地方标准也于2013年底清理完毕。到2015年,将完成所有食品安全标准的清理认定工作,经整合、重新认定后予以公布。迄今为止,国家卫生计生委已公布的食品安全标准多达303部,覆盖食品6000余种,除国家标准、地方标准外,还有食品安全企业标准和高于国家标准、地方标准的非强制性企业标准。每年还有许多新品种的食品没有标准。

  食品卫生法规定了食品安全的国家标准、地方标准和企业标准。我国现有全国食品安全标准整合后,行业标准虽被弱化但仍将继续存在。对于消费者购买、食用没有上述标准的食品发生食品质量纠纷的,《规定》第6条明确适用法定的食品安全基本标准,亦即食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

  关于三种食品安全标准的关系问题。制定本条规定的核心就是要明确适用国家标准、地方标准、企业标准的顺序,正确处理这三种食品安全标准的关系,确认适用哪一种标准来认定食品是否合格。首先,就强制性标准而言,国家标准处于优先适用的地位,只要有国家标准,就不得适用地方标准和企业标准。只要有地方标准,在其行政区划内就不得适用企业标准。没有前两种标准的,适用经政府主管部门批准的企业标准。其次,就推荐性标准而言,这是严于国家标准、地方标准的标准,只要食品企业选择适用这个标准,人民法院在审理案件时就应当以此为据来衡量食品是否合格;但是,如果经鉴定证明食品实际上不符合食品安全标准,消费者请求适用食品卫生法关于惩罚性赔偿的规定进行处理的,人民法院应当支持;如果经鉴定证明食品达到了食品安全标准,但尚未达到其采用的高标准,也可以认定其构成违约,承担违约责任。如果经营者有欺诈行为,应适用消费者权益保护法第五十五条关于惩罚性赔偿的规定。对于尚无食品安全标准的新品种食品,应当以食品卫生法第九十九规定的食品安全的基本标准作为认定食品是否合格的依据。

  关于本条规定的适用条件。第一,适用于消费者与经营者之间发生的食品纠纷,包括保健食品、食用农产品纠纷,不适用于药品纠纷和其他纠纷;第二,涉及对争议食品质量的认定,如果发生的是食品数量短少,而非食品质量问题,则不适用本条规定;第三,适用于食品安全标准调整后的标准,即国家标准、地方标准、企业标准,不适用于调整前的多种食品标准。

  审判实践中应注意的问题。1.要正确区分不安全食品与不合格食品。一般来说,不符合推荐性标准的食品,可以认定为不合格食品,但不能认定为不安全食品。不安全食品肯定是不合格食品,不合格食品不一定都是不安全食品。对两者应注意适用不同的法律。2.几个地方标准不同的,应以哪个地方标准为准?如果几个省都对同一种食品制定了不同的地方标准,不同标准的食品肯定会有区别,食品跨省流通发生质量纠纷,应以食品生产者所在地的地方标准认定食品是否合格。3.如何适用进口食品的安全标准?随着我国进口食品规模的扩大,进口不安全食品事件频发。我国的食品安全标准有的比国外的标准低,有的则比国外的标准高,认定进口食品是否符合安全标准,应以我国的食品标准为依据。4.注意食品安全标准的变化。随着我国自然环境和国际食品标准的变化,调高或者调低标准均有可能,由于食品安全标准的参数和指标的变化,可能会产生食品适用旧标准符合食品安全标准,适用新标准则不符合食品安全标准。食品出厂时符合安全标准,保质期内销售过程中因标准调高引起食品不达标,应当认定经营者无过错,但不得继续销售。如果继续销售产生食品质量纠纷,人民法院应当适用食品卫生法第九十六条关于惩罚性赔偿的规定处理。

  九、食品认证机构的责任

  食品认证是食品认证机构对初级农产品或者经过加工的食品所达到的等级作出认证。目前市场上经过认证的食品越来越多,经过认证的食品价格要远远高于普通食品,但实际上有不少普通食品甚至不合格食品贴有无公害食品、绿色食品或者有机食品的认证标识欺诈消费者。为维护消费者权益,遏制食品认证机构作虚假认证,《规定》第13条规定了食品认证机构的责任,其中区分了食品认证机构认证食品与其实际性质不符是出于故意还是过失。如果食品认证机构故意出具虚假认证,造成消费者人身损害、财产损失的,其与食品的生产者、销售者构成共同侵权,应当承担连带责任。如果因过失导致认证不实,则应当承担与过错程度相适应的补充赔偿责任。

  十、第三方网络交易平台提供者的责任

  网络购物是新兴的购物方式,2012年我国网购用户达2.47亿个,网络交易金额突破1.3万亿元,越来越多的消费者通过网络交易平台来购买食品、药品,而商家入驻网络交易平台通常要支付不菲的入场费。为更好地维护消费者的合法权益,在网络交易平台提供者不能提供食品、药品生产者、销售者的真实名称、地址和有效联系方式时,依照消费者权益保护法的相关规定,其应当承担责任。网络交易平台提供者仅仅是提供给商家一个销售食品、药品的场所,直接的责任人应当是生产者或者销售者,网络交易平台提供者承担责任后可以向食品药品的生产者、销售者追偿。

  实践中存在网络交易平台的提供者明知食品、药品的生产者、销售者利用其平台侵害消费者权益而放任自流的情形,此种情况下构成共同侵权。对此,《规定》第9条明确,依照侵权责任法的有关规定,网络交易平台的提供者与食品、药品的生产者、销售者承担连带责任。

  十一、经营者举证责任的承担

  举证难是审理食品、药品纠纷案件中一个比较突出的问题。《规定》第5条合理分配了消费者与经营者的举证责任,防止有理的消费者因举证不能而败诉。消费者在选择不同诉因进行诉讼时需依法承担相应的举证责任,即在违约之诉与侵权之诉中,消费者承担的举证责任是不同的。选择违约之诉时,消费者仅对购买涉案商品的事实以及涉案商品不符合合同约定的或者法定的安全标准举证;而在侵权之诉中,消费者不仅要举证证明经营者有违法行为,并且要证明其因购买商品受到损害,还要初步证明损害与食用食品或者使用药品之间存在因果关系。食品、药品的生产者、销售者能证明消费者的损害不是因产品不符合质量标准造成的,可以不承担责任。

  十二、霸王条款效力的认定

  消费者与食品、药品的经营者相比,处于弱势地位,食品、药品的生产者与销售者往往以格式合同、通知、声明、告示等方式作出排除或者限制消费者权利,减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定。因此,《规定》第16条明确,消费者可以依据消费者权益保护法的相关规定,请求人民法院认定该内容无效。人民法院应支持消费者的请求。实践中,霸王条款一般只有抽象规定,缺乏具体认定标准,人民法院应当在办案过程中不断总结,逐步加以明确。前不久,国家工商行政管理总局支持北京市工商管理局对餐饮企业6种侵害消费者权益的告示认定为霸王条款,人民法院可以在办案时作为参考。

  (作者单位:最高人民法院)

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