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最高法院王旭光:审理矿业权纠纷案件的基本思路

2016年11月30日07:33 人民法院报王旭光 评论字号:T|T

核心提示:最高人民法院环境资源审判庭副庭长 王旭光 矿业权纠纷是当前人民法院审判工作面临的一类较为复杂的案件。基于我国现行法律规范,矿业权本身成为财

最高人民法院环境资源审判庭副庭长 王旭光

  矿业权纠纷是当前人民法院审判工作面临的一类较为复杂的案件。基于我国现行法律规范,矿业权本身成为财产权、特许经营权以及实际开发权等权利的结合体,矿产资源勘查、开采过程中所应履行的合理开发利用、保护生态环境等义务亦被纳入其中,使矿业权主体、客体、权利义务内容及其设立、流转、行使、消灭均具有特殊性。本文就审理矿业权纠纷案件需要处理好的基本关系和裁判基点略陈管见,以期对司法实践有所裨益。

  一、正确处理矿业权纠纷案件涉及的基本关系

  1.正确处理行政监管与市场配置的关系。这是矿业权纠纷案件法律适用的基本功能。矿产资源对于国民经济和国家安全具有重要的战略价值,其开发利用一直处于国家强力监管之下。随着我国改革开放的不断深入、市场经济体制的确立完善,矿产资源开发利用经历了由严格限制到逐步放松的过程,并逐步引入比较成熟的市场机制。党的十八大提出要在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。2015年4月中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求“进一步深化矿产资源有偿使用制度改革”“全面推进矿业权市场建设”。2015年9月中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》,强调“坚持资源公有、物权法定,清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体”。十二届全国人大四次会议审议通过的“十三五”规划纲要明确“加快构建自然资源资产产权制度,确定产权主体,创新产权实现形式。保护自然资源资产所有者权益,公平分享自然资源资产收益。深化矿业权制度改革”。2016年11月27日,中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,强调“建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,完善自然资源有偿使用制度,逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源”。上述政策文件为进一步发挥矿业权的财产属性,完善产权保护制度,规范矿业权出让、转让等市场交易,改革、完善行政监管方式确立了明确的方向和路径。人民法院审理涉及矿业权纠纷案件,必须紧紧围绕党和国家工作大局,准确把握矿产资源管理、配置改革的方向,依法促进行政监管,强化市场在矿产资源配置中的基础性作用。

  2.正确处理政策指引与法律解释的关系。这是矿业权纠纷案件法律适用的基本思路。现行涉矿法律、行政法规多制定在计划经济或计划经济向市场经济过渡阶段,行政管理色彩浓厚,市场交易规则匮乏。1986年矿产资源法虽经1996年修改删除“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押”的内容,增加允许有条件转让的规定,但依然有“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的,没收违法所得,处以罚款”等限制市场流转的条文。国务院矿产资源法实施细则、探矿权采矿权转让管理办法等行政法规虽然为矿业权流转提供了初步市场交易规则,但却将矿业权的取得、流转与行政审批许可绑定在一起。特别是在物权法已经将矿业权定性为用益物权的情况下,现行矿产资源法律、法规应根据经济社会发展的需要,尽快予以修改和完善。法律适用以解释现行法律为要义。面对经济社会发展需要和政策先行、立法滞后的现实,人民法院需要准确领会矿产资源管理改革的方针、政策与目标、措施,充分运用各种法律解释方法,完善矿业权纠纷法律适用规则。特别是在法律规定不明确或者存在法律冲突的情况下,充分发挥政策对法律适用的指引功能,运用政策明确价值判断或利益衡量的方向,进而实现法律漏洞填补之功能。

  3.正确处理公法规制与私法调整的关系。这是矿业权纠纷案件法律适用的基本观点。矿业权是一种自然资源物权,在立法理念上与传统物权存在较大区别。传统物权注重对物的直接支配性和绝对保护性,其价值取向在于维护私人对物的支配和利用。自然资源的公共物品和生态属性,决定资源物权制度设计的最终目的不是为了实现私人或团体的利益,而是站在社会的立场上,增进公共利益与公众福祉,实现资源的可持续利用和社会的可持续发展,这是传统物权不能涵盖的。因此,除物权法合同法、侵权法等传统民事规范外,国家还专门制定矿产资源法及一系列行政法规、部门规章,对矿业权的许可、运作、监督、行政责任等作出诸多规定,使得矿业权成为私法与公法共同规范的权利类型,体现出较为浓厚的国家干预色彩。这就要求人民法院在审理相关案件时,不能仅从民法寻找规则,还应遵循以矿产资源法为代表的公法规定。公法的关注重点往往是资源的合理开发利用和生态环境保护,私法的关注重点则倾向于资源物权的确认、保护与流转秩序的维护;而矿产资源经济价值和生态价值的最大化,自应是两者的共同追求。因此,处理民事案件要观照当事人公法义务的履行情况,处理行政案件要兼顾当事人产权的保护与交易秩序的维护。

  4.正确处理司法裁判和行政判断的关系。这是矿业权纠纷案件法律适用的基本规矩。在现行法律框架下,矿业权既是一种用益物权,也是一种基于行政许可而获得的权利;既表现为一种民事财产权,又展现为一种特许经营权或行业准入资格。矿业权这种公法、私法上的双重属性决定了司法裁判的边界和限度。司法应当充分尊重行政权,尽量避免作出与行政判断相冲突的裁判。比如,传统民法坚持主体平等原则,但矿产资源法明确规定“从事矿产资源勘察和开采的,必须符合规定的资质条件”,矿产资源法实施细则规定了申请个体采矿应当具备的条件,探矿权采矿权转让管理办法规定了矿业权转让之受让人的条件;矿业权出让转让管理暂行规定则要求采矿权申请人应为企业法人,个体采矿的应依法设立个人独资企业。可见,矿业权的主体具有与一般民事主体所不同的特殊要求,是否具备矿业权主体资格是国土资源主管部门的行政判断范畴。人民法院如果在矿业权确权纠纷中直接判决实际投资人享有矿业权,或者在执行中直接裁定将矿业权过户给申请执行人,而国土资源主管部门认为相关当事人不具有矿业权主体资格时,将会使司法权和行政权同时陷入尴尬境地。因此,人民法院需要加强与国土资源主管部门的信息沟通和工作联动,妥当协调处理好司法裁判和行政判断的关系,以充分尊重行政判断权,保障司法裁判的权威性。

  二、妥善把握矿业权纠纷案件的裁判基点

  1.突出矿业权的物权属性。由于受历史条件及立法技术的制约,我国现行矿产资源法强调公法管制,通过限制矿业权的取得、行使以及追究违法者公法责任保护国家矿产资源所有权,忽略了矿业权的私法保护。物权法明确将矿业权界定为用益物权,系对矿产资源立法理念的革新,对于强化矿业权保护,建立产权明晰、高效有序的矿业权流转市场,具有重要意义。在矿产资源法尚未修改的情况下,人民法院在个案审理中应进一步突出矿业权的物权属性,将矿业权的财产属性和行政许可属性适当分离,尽量消除阻碍矿业权流转的不合理因素,弱化公法规范及行政审批对矿业权流转合同效力的影响。第一,以矿业权用益物权属性为基础。虽然在现行制度框架内矿业权仍是财产权和特许权的结合,但占主导地位的应是物权属性,这也决定着矿业权人能够通过行政许可的方式获得实际勘查、开采的权利。第二,国家作为平等主体与受让人签订的矿业权出让合同本质上属于用益物权设立行为,既是以行政许可为基础,也同时具有民事合同的性质,政府及其部门不能利用公权力随意限制甚至剥夺矿业权人的财产权利。第三,矿业权适用不动产法的调整原则,理论上应遵循不动产物权登记的公示公信原则,但矿业权两权结合的特殊性,决定了确认权属时应主要以勘查许可证、采矿许可证的记载为依据。第四,依法支持矿业权人运用返还原物、排除妨碍、消除危险等物权请求权保护自身权利;行为人越界勘查开采或者压覆矿区等给矿业权人造成损害的,还应承担侵权损害赔偿责任。

  2.鼓励矿业权依法流转,维护市场秩序和交易安全。财产权的一项本质特征是可转让性,应允许矿业权作为一种商品尽可能在市场上自由流转,努力消除阻碍其流转的制度障碍,使矿业权在流动中增益财产价值,提高开发利用效率,并最终实现市场在矿产资源配置中的基础作用。第一,依法确认矿业权多种流转方式的法律效力。无论是一级市场的矿业权出让,还是二级市场上的矿业权出售、出租、承包、合作、抵押、作价出资等多种转让方式,都应鼓励诚实守信、认真履约,以使当事人基于意思自治作出不同的利益安排。第二,减少矿业权流转合同的无效情形。根据规范目的,慎重认定涉及矿业权流转条件、主体、程序以及方式等强制性规范的性质,尽量发挥行政手段对非法转让行为的处罚作用,减少否定矿业权流转合同效力的做法。此外,依法强化行政监管,与凸显矿业权物权属性、鼓励矿业权依法流转等价值取向并不矛盾,而是相辅相成的。注意发挥行政机关在维护市场秩序方面的主导地位,运用行政手段保障“契约自由、意思自治”的交易秩序。依法实现矿产资源法运用行政审批控制矿业权转让的规范目的,防止不具有资质条件的当事人勘查、开采矿产资源;对于名为出租、承包、合作但实际目的是变相转让矿业权的合同,依法认定无效,防止矿业权人通过出租、承包、合作等方式逃避行政监管。

  3.促进矿产资源合理开发利用。矿产资源的稀缺性、耗竭性、不可再生性、能源战略性等特征,决定了矿产资源开发利用必须走可持续发展的道路。实践中,人民法院应适度能动司法,促进矿产资源合理开发利用原则的落实。第一,没有勘查许可证或采矿许可证而将矿产资源出售、出租、发包给他人勘查、开采的,应认定合同无效。此类行为违反矿产资源领域最根本的许可管理制度,严重侵犯国家矿产资源所有权,使国家对矿业市场的调控和监管目的落空,必须予以否定。第二,依法审理检察机关提起的行政公益诉讼,发挥检察机关职能作用,监督相关行政主管部门依法维护国家矿产资源权益,处罚非法勘查开采行为,及时公开相关环境信息,防止行政不作为和乱作为。第三,在审理矿业权纠纷案件过程中,如果发现无证勘查、无证开采、破坏性开采、非法转让矿业权等违法情形的,可以司法建议提请有关行政主管部门依法处理,并视情通报检察机关;涉嫌犯罪的,依法移送有关机关处理。

  4.依法督促矿业权人履行生态环境保护义务。矿产资源同时具有商品属性和生态属性。矿产资源的勘查、开采,必然伴随对周围生态环境的改变甚至破坏。如果任由市场进行调整,矿业权人基本不会主动将环境治理的成本予以内化,容易产生负外部性,导致市场失灵和分配不公。只有通过政府的严格管制,强制矿业权人承担修复和治理生态环境的责任,才能有效矫正市场的不足。矿业权人在勘查、开采之前需要通过环境影响评价,制定矿山复垦计划以及缴纳环境治理恢复保证金等,都是政府行政管制的基本要求。第一,重视政府管制的必要性和重要性,在解决当事人纠纷的同时兼顾生态环境的保护,并将之作为利益衡量的重要因素予以考虑。第二,及时受理环境民事公益诉讼。对于勘探、开采导致植被破坏、水体污染、地面塌陷、生物多样性丧失等环境污染、生态破坏,法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼,请求行为人承担消除危险、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等责任的,应当予以支持。第三,认真审查当事人签订的在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等特殊区域勘查开采矿产资源的合同。如果违反风景名胜区条例、自然保护区条例等法律、行政法规的强制性或者禁止性规定,认定合同有效且继续履行将损害环境公共利益的,根据合同法第五十二条第(四)项的规定,认定合同无效。

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